Estudios del sistema de financiación autonómica

Posted on 7 septiembre 2013

0


ESTUDIOS DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA. José Luis PÉREZ DE AYALA (coordinador) y varios autores más. Edersa, Madrid, 2.002, 218 págs. ISBN: 84-8494-057-8 .

Este libro encuentra su origen en un trabajo de investigación que financió el Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de Hacienda. Los autores son todos profesores de Derecho financiero y tributario de la Universidad San Pablo CEU y sus respectivas aportaciones tienen en común el análisis del sistema de financiación autonómica que entró en vigor el 1 de enero de 2002.

Precede al contenido concreto de la publicación un largo prólogo del profesor HERRERA MOLINA en el que desglosa los más importantes galardones de los integrantes de un equipo de trabajo, semillero florecido gracias a la labor del “jardinero intelectual”, como se califica al coordinador de la obra y emérito de la citada Universidad.

Los estudios que se reúnen son siete, correspondiendo con cada uno de los capítulos del libro que recensionamos, a saber: 1.º El sistema de financiación autonómica, escrito por Marta VILLAR EZCURRA y Juan Ignacio GOROSPE OVIEDO; 2.º Estudio de la situación actual y fallos del sistema, preparado por José luis PÉREZ DE AYALA Y LÓPEZ DE AYALA; 3.º La problemática de los tributos propios y cedidos, así como la evolución hacia los tributos compartidos es tratada por Miguel PÉREZ DE AYALA BECERRIL y Francisco CAÑAL GARCÍA; 4.º Consideraciones sobre las nuevas posibilidades de cesión, otra vez debido a la pluma de la profesora VILLAR; 5.º La figura del recargo autonómico, tratada por el profesor GOROSPE; 6.º La participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado, que estudia Begoña BARRUSO CASTILLO y, por fin, 7.º La atribución de competencias gestoras de tributos cedidos a las Comunidades Autónomas, que considera María SIMÓN MATAIX.

De la señalada estructura se aprecia el carácter incompleto de la publicación, por cuanto no abarca cuantos temas se refieren a la financiación autonómica -por ejemplo: los recursos de las Haciendas especiales del País Vasco y Navarra, los instrumentos de financiación tendentes a hacer efectivo el principio de solidaridad o el ámbito de los Presupuestos de las Comunidades Autónomas, por citar algunos-, aunque esté, desde luego, el análisis de las cuestiones que afectan a los principales medios de financiación común o general (tributos cedidos y participación en ingresos estatales). A esto último se añaden dos estudios de marcado acento introductorio y otro sobre una figura -los recargos autonómicos- que pese contar desde hace tiempo con el aval del Tribunal Constitucional, sigue siendo un campo sin cultivar.

Los comentarios generales se encuentran en los dos capítulos iniciales. El primero comienza aludiendo a la inestabilidad, ineficacia e inseguridad como caracteres del sistema de financiación diseñado por los pocos preceptos constitucionales que se refieren a esta materia y el desarrollo propiciado por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas. Se destaca así la enorme carga política que ha conllevado el hecho de que, cada cinco años, se haya ido pactando el modelo de financiación autonómica. Luego se pasa revista a la evolución del sistema de financiación desde que se aprobó la Constitución hasta la adopción por el Consejo de Política Fiscal y Financiera del Acuerdo de 27 de julio de 2001, que viene a sentar las bases del nuevo sistema que profundiza, como indican los autores, la asunción por las Comunidades Autónomas de régimen común, de un importante nivel de corresponsabilidad fiscal por la vía, sobre todo, de los tributos susceptibles de cesión. El capítulo termina con un breve recorrido por cada uno de los recursos previstos por la nueva normativa aprobada tras el citado acuerdo y la crítica a la creación del nuevo Impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos, tanto por haber omitido la posibilidad de emplear las competencias normativas autonómicas sobre el IRPF o la de cesión del 40 por 100 del Impuesto sobre Hidrocarburos, así como por el medio utilizado para alumbrarr esa nueva exacción: una ley “de acompañamiento” de la de Presupuestos Generales del Estado.

El estudio del coordinador de la obra que comentamos se refiere, en primer lugar, a la génesis intelectual del Estado de las autonomías en la Constitución española, como telón de fondo del poder tributario de las Comunidades Autónomas, aspecto al que, según indica, no se ha prestado suficiente atención por los tributaristas. Luego discurre sobre un tema que, a primera vista, podría parecer ocioso e inútil tratarlo, como es el del fundamento de dicho poder tributario, la cuestión de la soberanía y su delimitación constitucional subordinada al del Estado. A ello sigue una breve referencia de las posiciones doctrinales que resultan incompatibles con la posición que asume el profesor PÉREZ DE AYALA y que, expresado en sus propias palabras sería: “el poder tributario autonómico para los tributos propios no es monopolístico. Pero tampoco puede ser concurrencial con el del Estado”. En su opinión, el ejercicio del poder tributario por parte de las Comunidades Autónomas está delimitado en la propia Constitución con arreglo a varios principios fundamentales, referido a los tributos propios y recargos, como serían los de competencia legislativa y reserva de ley, coordinación con la Hacienda estatal -o principio de no conflicto de la imposición autonómica con la estatal-, territorialidad, respeto a las libertades de circulación de personas, mercancías, servicios y capitales, así como de fijación de residencia o ubicación de empresas y capitales, solidaridad y armonización, subordinación (limitada) de la imposición local a la autonómica y, en fin, autonomía de gestión de los impuestos propios por las Administraciones de las Comunidades Autónomas. El autor considera que pugna a la lógica implícita en el sistema constitucional la cesión de competencias normativas en el Impuesto sobre el Patrimonio o para el IVA.

Los capítulos 3.º, 4.º y 7.º se refieren a los impuestos cedidos. El más amplio, suscrito por Miguel PÉREZ DE AYALA y Francisco CAÑAL GARCÍA, también tiene en cuenta los tributos propios de las Comunidades Autónomas, una facultad que, como señalan, aparece reconocida constitucionalmente, pero se encuentra muy cercenada tanto jurídica como fácticamente, “… subordinada, y no coordinada, a la potestad tributaria estatal (incluso alguien podría entender que también lo estaría, por juego del art. 6.3 LOFCA, a la potestad municipal…)”. Los autores piensan que para que esa potestad tributaria autonómica dejase de ser algo puramente residual, no haría falta modificar la Constitución, pudiendo hablarse de una Hacienda regional o privativa de cada Comunidad Autónoma y reestructurarse el poder tributario de las mismas dentro del marco competencial general establecido por los arts. 148 y 149 CE. Una mayor responsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas, junto a un incremento de la eficacia gestora y recaudatoria, así como un aumento de su autonomía, derivarían de una potenciación de los tributos propios que habría de respetar los principios de solidaridad y coordinación. Precisamente, con este último criterio surgen los problemas y la posibilidad de que una vía de tributos propios de carácter fiscal, concebida sin limitaciones, llevase a una clara ruptura con el principio de coordinación, dando lugar, además, a privilegios económicos y sociales para determinados ciudadanos por el hecho de residir en unas Comunidades en lugar de hacerlo en otras.

Frente a problemas como los que se acaban de indicar, el hecho de que la cesión de tributos a las Comunidades Autónomas incluya actualmente ciertas capacidades normativas, implica ventajas que podrían incrementarse aún más si se optara, siguiendo a los autores, por un modelo -de “tributos compartidos desde un punto de vista normativo”- que vaya más allá del punto en el que nos encontramos en la legislación actual, en el que todos y cada uno de los elementos del tributo sobre los que se cede competencia normativa a las Comunidades Autónomas existen límites o acotamientos estatales; y ello por cuanto que en estos casos, aun incluso en el supuesto de que las Comunidades entrasen a desarrollar esa capacidad normativa, su ejercicio vendría demasiado limitado para entender que realmente con ello se está haciendo uso de una auténtica responsabilidad fiscal, ya que como muy bien señalan, “en estos casos no existe pleno desarrollo de su potestad y no existe, realmente, coste político por ello, ya que por un lado la Comunidad no puede asumir decisiones propias con la libertad que ello exigiría, y, por otro, el coste político sería, en todo caso, del propio Estado”.

En la dirección propuesta por PÉREZ DE AYALA BECERRIL y CAÑAL GARCÍA, no debería existir una regulación estatal subsidiaria de la que puedan adoptar las Comunidades Autónomas, porque con ello, la legislación de la propia Comunidad no ddifiere en mucho de la normativa (del Estado) sobre la que recae el coste político. Finalmente, consideran que en el tributo debería existir la posibilidad de desmembración de elementos (cualitativos) que estarían reservados al Estaddo para que no se ponga en peligro la uniformidad y coordinación del sistema tributario, dejando en manos de las Comunidades Autónomas la posibilidad de regulación plena de los elementos cuantitativos.

En opinión de estos autores, la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, ha establecido una tímida vía similar a la técnica de tributos compartidos que propugnan.

Esta terminología de tributos compartidos, como viene a recoger la profesora VILLAR EZCURRA en su aportación sobre las nuevas posibilidades de cesión, ya es usual, por lo que matiza que “se trata de compartir no la titularidad del tributo sino su ejercicio competencial”, tal y como aparece en la citada Ley 21/2001 que, en opinión de la autora, ha tenido el buen criterio de no atribuir nuevas competencias normativas a las Comunidades Autónomas, aunque se haya ampliado el ámbito de la cesión en determinados aspectos. Después de una amplia serie de consideraciones de orden constitucional, confronta el ejercicio compartido de competencias tributarias con el Derecho comunitario europeo, donde “a priori, resulta tendencia contraria en materia fiscal la de armonizar en Europa y descentralizar competencias en España”. Prescindiendo de apriorismos, considera la autora que la respuesta al interrogante ¿cómo ve el Derecho comunitario la descentralización de competencias normativas en materia tributaria?, sólo puede venir dada de la mano de dos principios consolidados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, como son el de autonomía intitucional y el de responsabilidad del Estado.

Cierra el círculo de reflexiones sobre los tributos cedidos, la aportación de María SIMÓN sobre la atribución de competencias gestoras sobre los mismos a las Comunidades Autónomas. Tras una panorámica general sobre la atribución de competencia de gestión, se considera el incremento de facultades que propició el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001 y después se efectúa una referencia especial a los problemas de gestión que presentan los impuestos indirectos como tributos cedidos, aspecto este último que a juicio de la autora ha sido abordado tímidamente por la reforma del sistema de financiación, que se hace acreedora así de dos críticas, por no abordar la asunción por las Comunidades Autónomas del principio de corresponsabilidad fiscal y la necesidad de someter a un estricto control los datos estadísticos y bolsas de fraude existente para evitar que la recaudación atribuida a cada Comunidad acabe no respondiendo a la realidad.

La obra se completa, como ha quedado señalado, con dos estudios más. Uno sobre los recargos que las Comunidades Autónomas pueden establecer sobre los tributos cedidos por el Estado que realiza el profesor GOROSPE OVIEDO. En él se considera la naturaleza jurídica y finalidad de los recargos, así como la regulación legal precedente y vigente desde 1 de enero de 2002, exponiendo las ventajas e inconvenientes que presenta la financiación autonómica por medio de recargos. El autor entiende que la regulación de un tipo autonómico en el Impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos representa una especie de recargo en el Impuesto sobre Hidrocarburos, si bien limitado en su cuantía por la normativa estatal.

Por último, el trabajo de Begoña BARRUSO CASTILLO se refiere a la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado, recurso que responde desde sus orígenes al principio de suficiencia. Precisamente, tras la rerforma del sistema de financiación el porcentaje de participación recibe el nombre de Fondo de Suficiencia, ostentando una función de cierre de la financiación autonómica, siendo su finalidad básica la cobertura de la diferencia que pudiera darse entre la necesidad de gasto de cada Comunidad Autónoma y su capacidad fiscal.

Miguel Ángel Martínez Lago, 2003.

Posted in: Recensiones