Actividad subvencional y sector público español

Posted on 22 agosto 2013

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La actividad subvencional en el sector público español: Revocación, régimen sancionador y control de las subvenciones y ayudas públicas del Estado y de las Comunidades Autónomas. Mario Garcés Sanagustín. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2.001, 114 págs., ISBN: 84-8008-059-0

Mario GARCÉS, que desempeña actualmente el puesto de Vocal asesor del Gabinete del Presidente del Gobierno y pertenece al cuerpo superior de Interventores y Auditores del Estado, ha escrito un libro de conveniente lectura para cuantos se sienten atraídos, por activa o por pasiva, al complejo mundo de las subvenciones públicas.

Profesores, funcionarios encargados de la gestión de subvenciones y ayudas públicas, entidades colaboradoras y, por supuesto, los beneficiarios de tales medidas, se hallarán lógicamente interesados por la problemática abordada en la publicación de la que damos noticia y que aparece presentada por el Director general del Instituto de Estudios Fiscales, profesor Juan José Rubio Guerrero, y prologada por la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos, María Elvira Rodríguez Herrer, quien resalta la oportunidad del libro porque «el Ministerio de Hacienda se halla inmerso en un proceso de revisión y modernización de las estructuras presupuestarias y de los sistemas de control, a través de una modificación de las bases normativas de nuestra Hacienda Pública. La modernización de nuestro sistema financiero y, en particular, de nuestras fórmulas de gestión y control de la actividad económica del sector público responde a un compromiso incondicionado por optimizar nuestras organizaciones administrativas y aspira de manera decidida a dotar de mayor agilidad y eficacia la actuación de nuestros agentes administrativos. Estos avances son garantía de progreso y de confianza de los ciudadanos en sus instituciones y, por lo tanto, objetivo basal de las actuaciones del Ministerio de Hacienda».

El trabajo consta de cuatro capítulos, dedicados a la actividad de fomento en el sector público español, los efectos jurídicos del incumplimiento de las condiciones y obligaciones jurídicas impuestas a beneficiarios y entidades colaboradoras, infracciones y sanciones administrativas en materia de subvenciones y ayudas públicas y, finalmente, el control de la gestión y de la aplicación de las subvenciones y ayudas.

Los temas abordados al principio sirven para introducir al lector en la aparición de nuevas fórmulas de gestión pública bajo los principios de eficacia y de autonomía territorial, así como en la caracterización de la actuación administrativa de estimulación de los comportamientos privados en el contexto de un Estado social y democrático de Derecho. Finalmente el autor analiza el «modelo español» de regulación sustantiva del fenómeno subvencional, caracterizado por la ausencia de preceptos constitucionales referidos a este ámbito de la acción pública de fomento.

Tras el repaso de la más significativa jurisprudencia constitucional recaída, así como de la constatación de que las Comunidades Autónomas han tomado la delantera al Estado, en la legislación sobre subvenciones y ayudas públicas, se llega a considerar que el resultado aboca en una manifiesta situación de iniquidad administrativa, primordialmente en los aspectos relativos a la reacción de las Administraciones Públicas ante el incumplimiento de las obligaciones modales de la prestación, así como su control interno y externo. En palabras del propio autor: «esta obra es fiel reflejo de la ruptura del principio de equivalencia, de la relativización del principio de proporcionalidad y de la quiebra cerval de los principios de igualdad y seguridad jurídica, fenómenos todos ellos de desestabilización jurídica territorial que exigen una revisión insoslayable de las condiciones de gestión de servicios públicos a través de este procedimiento».

En opinión de Garcés Sanagustín, el vacío constitucional y la suerte de injusticias materiales a que ha llevado la segmentación normativa en función de la autonomía territorial, precisa de la adopción de medidas de armonización, correspondiendo al Estado abordar definitivamente la redacción de una Ley de Subvenciones y Ayudas Públicas, que, como cuerpo normativo autónomo —téngase en cuenta que la regulación «general» de las subvenciones y ayudas públicas se encuentra hoy en los arts. 81 y 82 del Texto refundido de la Ley General Presupuestaria (LGP)—, dote de materialidad jurídica a una faceta de la actuación administrativa que se extiende diariamente.

Estoy enteramente de acuerdo con tal propuesta legislativa que, pese a que se pueda  entender que llega algo tarde, debería aprovecharse del movimiento reformador presupuestario que se está produciendo como consecuencia de nuestra pertenencia a la unión económica y monetaria y que, por el momento, se ha concretado en la aprobación de dos leyes de estabilidad presupuestaria (Ley 18/2001, de 12 de diciembre y Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, «complementaria» de la anterior), el anuncio de una nueva LGP y ahora este empeño de regulación autónoma de la actividad subvencional del sector público español que al parecer resulta, como recoge en su presentación el profesor Rubio Guerrero, «un referente del trabajo de este Ministerio, desde que el Ministro de Hacienda, en su intervención en el Congreso de los Diputados de 13 de junio de 2000, hiciese pública la necesidad de que ‘en materia de subvenciones y ayudas públicas, la experiencia de los últimos años aconseja introducir modificaciones normativas orientadas a garantizar los principios de publicidad, objetividad y concurrencia en su concesión y una gestión más eficiente y transparente de estos recursos. Es imprescindible que en esta normativa se defina un modelo de control que facilite las medidas correctoras en los distintos niveles de decisión, y la detección y corrección del fraude’».

Al tratar sobre las consecuencias que derivan del incumplimiento de las condiciones y obligaciones impuestas a beneficiarios y entidades colaboradoras en los procedimientos subvencionales, el autor se detiene, en primer término, en el estudio de la revocabilidad de los actos administrativos de concesión de subvenciones y ayudas públicas. De lege ferenda propone que se lleve a cabo una correcta articulación del sistema normativo de la revocación y del reintegro de ayudas y subvenciones, lo que obliga a normar todos los supuestos posibles dentro del ámbito de aplicación de la futura norma, definiendo de manera expresa las causas especiales de revocación.

El estudio de los diferentes supuestos de reintegro lleva a Mario Garcés a distinguir dos grandes bloques. Por un lado estarían los reintegros consecuencia de una revocación expresa o tácita del acuerdo de concesión de la Administración estatal o autonómica y, por otro, los reintegros de subvenciones percibidas por Comunidades Autónomas. Al primer conjunto pertenecerían los siguientes casos de reintegro que el autor va escudriñando en su libro: 1.º Por incumplimiento de la obligación de justificación de los fondos percibidos —que habría de ser explicitada con arreglo a circunstancias como la concurrencia de fuerza mayor que impida o dificulte aquella justificación, el alcance de esta obligación y el deber de colaboración con los órganos administrativos de control interno, así como la actividad comprobatoria de la Administración concedente—; 2.º Obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello; 3.º Incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida; 4.º Incumplimiento de las condiciones impuestas a las entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención, y 5.º Exceso de financiación obtenido sobre el coste de la actividad desarrollada por concurrencia de otras ayudas y recursos.

A los anteriores supuestos «comunes» (legislación estatal) de reintegro, habría que sumar los específicamente contemplados en la legislación autonómica producida. Así tendríamos la negativa u obstrucción a las actividades de comprobación de los órganos de gestión y control de las Comunidades Autónomas (Madrid, País Vasco, Cantabria y Galicia); la cláusula de cierre relativa a «los demás supuestos previstos en la normativa específica de cada ayuda o subvención» (País Vasco, Navarra y Castilla y León); la concurrencia de subvenciones, salvo compatibilidad de las mismas, y la modificación de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la ayuda cuando sean admitidas por la Administración (ambos supuestos recogidos en la ley de Navarra).

Otros problemas abordados también en el capítulo segundo del libro que recensionamos hacen referencia a la adopción de medidas cautelares en el supuesto de concurrencia de causas de revocación —algo que han ignorado los legisladores estatal y autonómico, con la sola excepción de Cataluña—, cuantía del reintegro, sujetos obligados al mismo y diversos aspectos del procedimiento de reintegro (rango normativo, órganos competentes para la resolución y naturaleza del procedimiento revisorio).

Ya en el capítulo tercero, Mario Garcés se afana en la consideración del Derecho sancionador administrativo aplicable, del que se opina que ni parece un factor disuasorio ni, por otro lado, las Administraciones públicas hacen un uso efectivo de las potestades sancionadoras que tienen atribuidas, bastando para confirmar ambos extremos la pírrica jurisprudencia existente sobre la actividad de fomento. El autor estudia los aspectos comunes y las particularidades de los modelos de codificación de los ilícitos administrativos en materia de subvenciones y ayudas públicas, así como los elementos y principios que configuran las infracciones tipificadas (legalidad, acción u omisión, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad, prescripción, «non bis in idem» y presunción de inocencia) y las correspondientes sanciones, tratando al final de las causas de extinción de la responsabilidad por las infracciones cometidas.

En el último capítulo, el autor se aproxima al fundamento y naturaleza del control de la actividad financiera y subvencional del sector público del Estado y de las Comunidades Autónomas y procede a una clasificación de las técnicas de verificación del empleo dado a los fondos recibidos por los actos de concesión de subvenciones y ayudas públicas. En este punto distingue el «control externo» que, a su vez, puede ser parlamentario-político, judicial-ocasional y externo-consuntivo —el ejercido por el Tribunal de Cuentas y los diversos órganos de control externo de las Comunidades Autónomas—, del «control interno» ejercido por órganos incardinados en la estructura de la propia Administración pública actuante (Intervenciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas). También se refiere a otras clases de control, según el momento en que se efectúa —previo, simultáneo y posterior— y concluye el estudio resaltando la compatibilidad de funciones entre el Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, por un lado, y las facultades del personal controlador y la eficacia de los informes de control financiero, por otro. Un índice de cuadros y las clásicas referencias bibliográficas cierran la monografía.

Miguel Ángel Martínez Lago, 2002.

 

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