Financiación de los Entes locales

Posted on 18 febrero 2012

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Financiación de los Entes Locales. Magín Pont Mestres (coordinador) y 9 autores más. Marcial Pons, Madrid, 2001, 560 págs. ISBN: 84-7248-919-1.

Este libro recoge las diez ponencias que se presentaron en el seminario promovido por la Diputación de Barcelona y celebrado entre los años 1999 y 2001, sobre financiación pública local, que dirigió el profesor Pont Mestres, quien argumenta en la presentación de la obra que en el trasfondo de la misma late «la necesidad de articular jurídicamente la realización efectiva de la autonomía local, proclamada y garantizada por la Constitución bien que con cierto laconismo, cuyo desarrollo normativo precisa de la contemplación equilibrada de un amplísimo abanico de factores, entre ellos diversos principios constitucionales tales como los de solidaridad, coordinación y suficiencia financiera, que exigen imaginación para pensar y repensar la compleja realidad de los Entes Locales, sus objetivos y sus funciones en la nueva estructura territorial del Estado».

De la respectiva temática de los trabajos que conforman los diversos capítulos del libro damos cuenta seguidamente:

1.º «La estructura de la Administración local y su relación con la financiación», en el que Carlos Palao Taboada, catedrático de Derecho financiero de la Universidad Autónoma de Madrid, se propone averiguar si los sistemas de Administración local establecidos en distintos países, pueden reducirse a algunos tipos y si, en caso afirmativo, existe alguna relación entre tales tipos y las características de su respectivo sistema financiero. Primero pasa revista a las relaciones entre los niveles central y local, luego considera las tipologías de sistemas de Administración local y distingue entre los sistemas napoleónico y anglosajón, teniendo en cuenta, por último, los aspectos comparados de financiación.

Al final se ponen de manifiesto las limitaciones que ofrecen los estudios de carácter comparado para explicar las claves del sistema financiero local, ya que se reducen generalmente a la exposición de datos sobre el peso de los ingresos o gastos locales en el conjunto de las Administraciones públicas o con relación al PIB. El profesor Palao señala que las diferencias observadas se intentan explicar aludiendo a una pluralidad de causas, especialmente políticas o ideológicas. La conclusión más clara sobre los tipos de impuestos locales sería la universal utilización de los gravámenes sobre la propiedad.

2.º «El principio de suficiencia como principio constitucional propio de la Hacienda Local», escrito por el profesor Pont Mestres, trabajo en el que se pone de manifiesto que aquel criterio, exclusivamente ceñido a las Entidades Locales, trae causa de la necesidad sentida por las mismas de superar la crónica penuria de los recursos económicos que han sufrido y soportado históricamente. El principio de suficiencia, aún con cierta vocación de concepto jurídico indeterminado, dista de ser mera retórica y supone la procura de medios adecuados a las Haciendas locales. A dicho fin debe encaminarse la tarea del legislador ordinario, delimitando las funciones de estas corporaciones para el ejercicio de las competencias que tienen asignadas. El autor propone revisar las directrices y pautas seguidas para ensamblar el quehacer cotidiano de las Entidades Locales con los principios constitucionales, dado que hasta ahora no se ha logrado dar cumplimiento a ese objetivo de suficiencia.

3.º «El poder de gasto local», donde Juan Ramallo Massanet, también catedrático de Derecho financiero de la Autónoma madrileña, comienza delimitando el significado de los tres términos de que se compone el título de su ponencia, siguiendo con la puesta de manifiesto de la multiplicidad de Entidades Locales, así como la disparidad de funciones, competencias, actividades y servicios que asumen efectivamente, lo que dificulta el diseño de un sistema unitario para la financiación de sus respectivas Haciendas y de los instrumentos financieros que, con el carácter de fundamentales, prevé la Constitución para la garantía de su suficiencia. A ello sigue la delimitación de las funciones y su naturaleza desde la perspectiva del grado de obligatoriedad de ejecución que para los Entes locales ordena la ley, así como quién es el sujeto que lleva a cabo esa delimitación.

Entre las conclusiones a que llega el autor, destacamos su opinión de que la responsabilidad del gasto debe ir unida, en el mismo Ente, a la responsabilidad de la competencia, de manera que «las participaciones generales en los ingresos de otro Ente o las subvenciones-dotación no deben estar condicionadas a la realización predeterminada de gastos ni de hacerlos en predeterminada forma por parte de los Entes Locales; en cuanto a las subvenciones finalistas o de fomento, no deben estar condicionadas en su ejecución por el destinatario más allá de lo que se derive del título competencial que ampara al Ente que subvenciona». Ello supone que el poder de gasto local no deba verse afectado ni a través de delegaciones de funciones o competencias sin la dotación de los correspondientes recursos económicos, ni por transferencias de recursos sobre los cuales se anule la capacidad de decisión local sobre su gasto.

4.º «Estructura de la imposición local. Posible supresión de determinados impuestos como el IAE o el IIVTNU. Fuentes alternativas: Impuestos locales sobre la renta, recargos sobre impuestos estatales. Posible distinción a estos efectos entre entidades de diverso tamaño» es el largo título de la aportación de Emilio Aragonés Beltrán. Por lo que se refiere al primer asunto, el autor entiende que la estructura impositiva municipal descansa en tres principios esenciales: la sencillez —cuando no tosquedad de las figuras—, la facilidad de gestión y la aceptación popular; aparte de la virtud proporcionada por el criterio del beneficio sobre el de capacidad económica, al hacer que el fraude potencial se reduzca. Esa aceptación de la actual imposición local vendría dada por su fundamento en bases imponibles claramente alejadas de la realidad económica. La segunda parte del trabajo aborda de lleno la posible supresión de los impuestos indicados y que han solido encerrar una cierta polémica, tanto doctrinal, como social. El autor considera que no existe razón suficiente para propugnar la supresión del IAE que, caso de producirse, conllevaría medidas compensatorias para los Entes Locales, y tampoco le parece que sea el actual, el momento propicio para suprimir el IIVTNU por el rechazo que produciría la inevitable alternativa de incrementar la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

5.º «La imposición local sobre la propiedad inmobiliaria como impuesto típicamente local. Problemas de gestión. Posibles reformas», trabajo escrito por Federico Carlos Sainz de Robles, donde plantea sus dudas sobre el carácter típicamente local de la tributación inmobiliaria y se analiza la estructura del IBI, planteándose algunos de sus problemas más relevantes, como la incidencia de la legislación urbanística y el sistema de valoración utilizado en aquel impuesto, siguiendo con el tratamiento de los aspectos de gestión catastral y tributaria del mismo, amén de ofrecer un amplísimo anexo de jurisprudencia del Tribunal Supremo.

6.º «Los recursos tributarios no impositivos de la Hacienda Local: Tasas, precios públicos y precios privados. Problemas que plantea su actual regulación. Las contribuciones especiales», de Francisco Pera Verdaguer, en la que se contraponen, inicialmente, las tasas y los precios públicos y se consideran, después, los límites para el establecimiento por los Entes Locales de ambas clases de recursos (principios de reserva de ley, capacidad económica, seguridad jurídica y «non bis in idem»). Luego se trata la función y carácter finalista que tienen en la financiación de las actividades y servicios locales. Los últimos puntos de atención del trabajo se centran en el análisis de las contribuciones especiales y el comentario de la Sentencia de 16 de diciembre de 1999, del Tribunal Constitucional, referente a diversos preceptos de la Ley de Haciendas Locales.

7.º «La necesidad de establecer un nuevo modelo de gestión de los recursos financieros locales: Gestión de los tributos», es el título de la aportación del profesor Joan-Francesc Pont i Clemente, que comienza abordando unas cuantas cuestiones preliminares que afectan a las fuentes normativas básicas de referencia y a la delimitación del significado que debe darse al término gestión. Sigue con el estudio del procedimiento de liquidación y, después, de recaudación tributaria, abordando luego, con carácter específico, la gestión de las contribuciones especiales, de las tasas y de cada uno de los impuestos municipales contemplados por la Ley de Haciendas Locales. En opinión del autor, nada mejoraría para éstas si la ordenación de los procedimientos de gestión fuera excluida del concepto de «Hacienda General», ya que la regulación uniforme de los procedimientos no empece la autonomía de los distintos niveles de organización pública de la convivencia social, sino que, por el contrario, permite la coexistencia de regímenes tan distintos como las necesidades diferenciadas de cada Entidad Local.

Desde la anterior perspectiva, se afirma que la existencia de un procedimiento común permitiría que las competencias de gestión fueran ejercidas principalmente por las Administraciones más cercanas al ciudadano, con plena superación de las actuales injerencias estatales o de las potenciales de las Comunidades Autónomas, ya que «nada se solucionaría para las Haciendas Locales si en lugar de un catastro dependiente del Ministerio de Hacienda existieran diecisiete catastros autonómicos o si en vez de una agencia tributaria responsable del censo del IAE emergieran diecisiete agencias de igual o peor talante centralista».

8.º «La gestión de los recursos procedentes de la prestación de servicios realizada por las Entidades Locales», de Juan Martín Queralt, catedrático de Derecho financiero de la Universidad de Valencia, que se detiene, en primer término, en las diversas formas de gestión de los servicios locales, prius lógico en el desarrollo de una coherente argumentación jurídica y porque su examen puede arrojar luz sobre la decidida penetración de fórmulas gerenciales privadas en el ámbito de los servicios públicos, a la vez que ello puede permitir el esclarecimiento sobre la concepción actual del tributo y, en particular, respecto de la tasa. Luego considera de forma rigurosa la naturaleza de la contraprestación recibida por la prestación de los servicios públicos locales. Las conclusiones que el autor alcanza son importantes y se relacionan con el propio papel del Estado y, en general, de los Entes públicos, en el marco de la prestación de servicios: «Si los Entes públicos abdican del papel que tradicionalmente han desempeñado, es obvio que la discusión en torno al carácter de las cantidades satisfechas por los usuarios se tornará formalmente irrelevante». Al final se deja constancia de las «funestas consecuencias que puede tener la introducción en el mundo del Derecho de conceptos —por llamarlos de alguna manera— como el de precio público, que, con absoluto desprecio de las más elementales exigencias jurídicas y con un equipaje intelectual que cabe en un monedero, han constituido el detonante último de la caótica situación en que nos encontramos».

9.º «La revisión de actos de gestión tributaria», ponencia de José María Álvarez-Cienfuegos Suárez, en la que se pretende reflexionar sobre el futuro inmediato de los sistemas de revisión, más que profundizar en el examen de la realidad actual. El autor se refiere a temas como el arbitraje en Derecho administrativo, la estructura de la revisión administrativa y jurisdiccional de los actos de gestión; tiene en cuenta diversos ejemplos de Derecho comparado y, al final, esboza unas cuantas soluciones alternativas que podrían ir en la línea de favorecer la solución de los conflictos tributarios, entre otros: la sustitución de recursos por procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje, la extensión de efectos de sentencias, etc.

10.º «La ejecución de sentencias contra las Administraciones públicas», de José Gabaldón López, viene a tratar un problema situado en el vértice de la polémica, doctrinal y jurisdiccional, que enfrenta el alcance de la potestad judicial para ejecutar lo juzgado con los privilegios históricos de la Administración. Hasta el nuevo art. 103 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha podido hablarse de una satisfactoria adaptación del sistema de ejecución de sentencias a los postulados constitucionales, poniendo fin a una regulación tradicional que atribuía a la propia Administración la potestad de ejecutar las decisiones judiciales.

En el trabajo se tienen en cuenta no sólo la nueva LJCA y la Sentencia 166/1998, de 13 de julio, del Tribunal Constitucional, que ha acabado con la inembargabilidad de los bienes patrimoniales de las Entidades Locales, sino también el sistema jurídico anterior, los obstáculos a la ejecución que representaba y la crítica doctrina suscitada al respecto.

Estamos de acuerdo con el autor en que con la posibilidad jurídica de embargar ciertos bienes de titularidad administrativa comienza una efectiva ejecutividad que puede abrir la evolución hacia un sistema de protección objetiva de categorías de aquéllos en lugar del privilegio subjetivo universal de la Administración. Estas mayores posibilidades de ejecución contribuirán a una gestión más transparente, cuidadosa y prudente, al propiciar la convicción de los gestores públicos sobre la certeza del cumplimiento de las obligaciones contraídas.

Miguel Ángel Martínez Lago, 2001.

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