El enjuiciamiento contable del Tribunal de Cuentas

Posted on 18 febrero 2012

0


El enjuiciamiento contable. El control de la gestión de fondos públicos por el Tribunal de Cuentas. Rosa María Galán Sánchez. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2.001, 132 págs. ISBN: 84-8008-086-8.

Si damos por buenos los datos que resultan de la relación bibliográfica que aparece al final de esta obra, no haría falta recurrir a más de una mano, para contar con sus dedos el número de libros aparecidos en nuestro país, en los últimos veinte años, referidos al Tribunal de Cuentas. Esto mismo hace muy saludable la aparición de esta publicación que parcialmente saca del «monte del olvido» —académico, que no de un variopinto personal vinculado al propio Tribunal o a otros organismos de control interno y externo—, a la indicada institución y justifica que la hayamos escogido para dar noticia de su contenido desde estas páginas, aunque ello venga motivado también por la amistad que me une con su autora, la profesora Galán Sánchez, cuya inteligencia queda bien patente con esta su segunda monografía[1], instrumento además de acceso a la titularidad en la misma facultad y universidad donde yo también imparto docencia desde hace bastantes años antes, al ser más viejo que élla.

Sabido es que la Constitución de 1978 configuró al Tribunal de Cuentas (TCU) como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público; función fiscalizadora o de «control externo», también llamado «independiente», en cuyo despliegue cobra todo su sentido que dependa de forma directa y actúe por delegación de las Cortes Generales, puesto que a éstas corresponde, en última instancia, efectuar el control sobre la acción del Gobierno y, por lo tanto, también control político sobre la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, plasmándose esto último en la aprobación de la Cuenta General del Estado, examinada y comprobada por el Tribunal.

Pero aparte de esta actividad fiscalizadora, casi de soslayo, la Constitución invistió a este organismo de otra competencia concretada en «su propia jurisdicción», tarea de perfiles controvertidos y que dio lugar a la polémica no sólo sobre su concreta delimitación, sino por extenso, la del propio Tribunal que la acomete.

La Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo (LOTCU) se encargó de regular la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas, quedando prácticamente en empate la especificación en dicho texto de las dos mencionadas funciones. El compromiso gubernamental que contemplaba la disposición final 3.ª de aquella ley (remisión en seis meses de un proyecto de ley de funcionamiento) se incumplió descomedidamente y la Ley 7/1988, de 5 de abril (LFTCU), potenció con claridad la función jurisdiccional, pese a que en su preámbulo enunciaba que la misma había de ser «interpretada restrictivamente y dentro de los justos límites para hacerla compatible con la unidad y exclusividad en el ejercicio de la jurisdicción que reconoce… el artículo 117 de la Constitución», con lo que se aseguraba seguir con el criterio que sostuvo el Consejo General del Poder Judicial en el informe que emitió el 29 de enero de 1986.

Después se ha respaldado esa función jurisdiccional por la doctrina del Tribunal Constitucional —auto 664/1984, de 7 de noviembre, y sentencias 187/1988, de 17 de octubre, 18/1991, de 31 de enero y 215/2000, de 18 de septiembre—, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo —sentencias de 10 de febrero y 27 de mayo de 1995, 27 de noviembre y 13 de diciembre de 1999, entre otras—, aparte claro está de los pronunciamientos a su favor surgidos «de la propia casa», del propio TCU.

Así las cosas, ya hace tiempo que la configuración jurídica y la práctica del Tribunal de Cuentas durante todos los años de desarrollo postconstitucional, no me parece nada satisfactorio, aunque con lo que acabo de indicar quizás me gane otra vez la crítica de algún funcionario de ese mausoleo de las cuentas públicas. Pienso que la intensificación y mejora en la calidad del control político sobre la ejecución de los Presupuestos debería propiciarse por medio de la constitución efectiva de la oficina presupuestaria de las Cortes que se creó por la disposición adicional vigésima de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990. En cuanto a la función jurisdiccional del TCU, si la misma se suprimiera, el sistema no se resentiría nada y ello tendría claras ventajas, como deduce el profesor Palao Taboada en su prólogo a la obra que reseñamos: «la depuración de la responsabilidad contable se insertaría en el sistema común de enjuiciamiento de la responsabilidad por daños causados a las Administraciones públicas por las autoridades y personal a su servicio». Acaso de esta manera, parafraseando a Capella[2], las cenizas del Tribunal de Cuentas se conservasen como piezas de museo, junto a la rueca y el hacha de bronce.

Pero yendo al libro de la profesora Galán, tenemos que se ha estructurado en cinco capítulos, precedidos de una breve introducción. En el primer capítulo se considera la atribución constitucional de la función jurisdiccional al TCU, comenzando con unas cuantas referencias a los antecedentes de la institución y a los modelos de control externo que ofrece el Derecho comparado. Después se analiza si la jurisdicción del Tribunal de Cuentas resulta compatible y hasta conveniente con la que tienen los tribunales ordinarios. En este debate a favor y en contra de aquella jurisdicción especial, la autora mantiene una posición elemental: «si entendemos que nos encontramos ante una potestad jurisdiccional cuando el órgano que la detenta tiene la capacidad para resolver controversias mediante la aplicación del derecho y ejecutar sus propias decisiones, es evidente que la función de enjuiciamiento del TCU es jurisdiccional». En apoyo de su apreciación se citan varias sentencias del Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo y del propio Tribunal de Cuentas.

En el capítulo segundo se analizan los caracteres definitorios de la jurisdicción contable. La autora pretende trazar una línea divisoria entre aquélla y la jurisdicción penal. Si nos atenemos a lo dispuesto por el art. 18 LOTCU, respecto de unos mismos hechos, la primera es compatible con la actuación de la segunda, debiendo ser el TCU el órgano que determine la responsabilidad civil (o contable) y no el juzgado o tribunal que conozca del delito cometido. Estos han de abstenerse de conocer aquella responsabilidad, dando traslado al Tribunal de Cuentas de los antecedentes necesarios al efecto de que por éste se concrete el importe de los daños y perjuicios causados en los caudales o efectos públicos (art. 49.3 LFTCU). Dicha compatibilidad o zona de confluencia entre ambas jurisdicciones —penal y contable— hace que, de hecho, surjan conflictos que, en algunos casos, habrán sido propiciados por una irregular actuación de los juzgados y tribunales de lo penal, pero también dependerán de tramitaciones coetáneas en ambos órdenes o incluso porque el TCU haya llegado tarde al conocimiento y resolución de un proceso contable, pudiendo que exista ya una sentencia penal firme.

Por otro lado, la profesora Galán clasifica los diferentes tipos de pretensiones procesales de que puede conocer el Tribunal de Cuentas —responsabilidad contable por alcance o malversación de fondos públicos, por la no rendición de cuentas o la rendición defectuosa de las mismas, infracciones distintas de las anteriores y las pretensiones de cancelación de fianzas constituidas en garantía de la gestión de fondos públicos—, señalando los caracteres generales de los procesos por los que se encauzarán.

El capítulo tercero, que es el más amplio del libro, estudia los diferentes requisitos subjetivos, objetivos, formales y temporales del objeto de la jurisdicción del TCU, esto es: la responsabilidad contable. En primer término se pasa revista a los órganos que conforman la sección de enjuiciamiento —consejero de cuentas, sala de justicia—, así como a la posición del Ministerio Fiscal y configuración de las partes del proceso, abarcando tanto a los legitimados activa como pasivamente.

En cuanto a los elementos objetivos, esto es, de la pretensión en sí, consiste en la indemnización de los daños y perjuicios causados por una acción u omisión contraria a la ley que haya menoscabado los caudales públicos. También en este punto ha debatido la doctrina si la responsabilidad contable sería una responsabilidad civil especial, resarcitoria u reparadora o un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración, inclinándose Rosa Galán por la primera alternativa, al entender que es una responsabilidad civil cualificada por su ámbito —surge del manejo anormal de fondos públicos— y determinación, que corresponde al Tribunal de Cuentas. El capítulo concluye con el señalamiento de los requisitos de lugar, tiempo y forma de los escritos y documentos que se presentarán con destino a los procedimientos jurisdiccionales de la competencia de aquél.

El procedimiento de reintegro por alcance se trata en el capítulo cuarto. Es sabido que dicha circunstancia se define como el saldo deudor injustificado de una cuenta, la ausencia de numerario o de justificación en la cuenta que deban rendir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas (art. 72 LFTCU). Lo primero que considera la autora del trabajo del que estamos dando noticia es el estatuto jurídico del delegado instructor, encargado de llevar a cabo las actuaciones previas que servirán de base para aquel procedimiento de reintegro. La mencionada figura también resulta debatida. Unos consideran que sólo representa un mero órgano de colaboración encargado de la práctica de diligencias previas del juicio posterior. Otros entienden que es un verdadero órgano instructor de un procedimiento jurisdiccional. En nuestra opinión, es muy mejorable la regulación legal de la fase de instrucción del procedimiento de reintegro por alcance, con el fin de que se aseguren plenamente los legítimos derechos de los presuntos responsables. En ese camino, hay que acotar con rigor las actuaciones que pueden corresponder al delegado instructor, ya que actualmente goza de una amplísima discrecionalidad[3]. Luego se tratan los distintos aspectos que se presenta en el desarrollo del proceso y se analizan los distintos medios de terminación del mismo (sentencia, sobreseimiento, allanamiento, desistimiento y caducidad). Por último, se consideran los recursos que pueden interponerse contra las providencias, autos y sentencias del TCU.

En el último capítulo del libro, la autora considera el juicio de cuentas, que se circunscribe a las infracciones contables que no producen un alcance o malversación en los fondos públicos. Por su trascendencia, aquí se concede especial interés a la «pieza separada» (art. 45 LFTCU), que representa la forma habitual de comienzo de este juicio y consecuencia de los indicios apreciados en el despliegue de la función fiscalizadora del Tribunal. Otra vez, ahora en relación con esa pieza separada, se suscita la controversia entre quienes entienden que se trata de una mera fase recopilatoria de antecedentes, no constitutiva de una fase jurisdiccional, y quienes atribuyen plenamente esta naturaleza a esa pieza por creer que es una auténtica fase de instrucción de los juicios de cuentas. La autora sistematiza las diversas posiciones doctrinales al respecto y recorre después los problemas relacionados con la formación de la pieza separada, competencia orgánica para llevar a cabo dicha formación y resolución, trámite de audiencia al presunto responsable, contenido de la pieza separada y la limitación de los recursos contra la misma que resulta de lo dispuesto en el art. 48 LFTCU, lo que puede suponer una vulneración de las garantías establecidas por el art. 24 de la Constitución. Asimismo, se considera otra forma de iniciarse el juicio de cuentas —por avocación del expediente administrativo de responsabilidad contable (art. 41 LOTCU)— y cuanto se refiere al desarrollo del proceso hasta su terminación.


[1] De la primera —titulada Las ganancias y pérdidas patrimoniales en la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (Marcial Pons, Madrid, 2000)— ya dimos cuenta en las págs. 237 y sigs. del núm. 205 (2000) de esta misma Revista.

[2] Vid. J. R. Capella: Materiales para la crítica de la filosofía del Estado, Ed. Fontanella, Barcelona, 1976, pág. 42.

[3] En esa línea se mueven las propuestas de O. Nava Escudero: «Algunos problemas que presenta la instrucción en el procedimiento de reintegro por alcance», investigación realizada bajo mi dirección, durante el período de investigación (2001) de su doctorado cursado en el Departamento de Derecho financiero y tributario de la UCM, de próxima publicación.

Miguel Ángel Martínez Lago, 2001.

Posted in: Blogroll, Recensiones