Costes y beneficios de la disciplina fiscal

Posted on 18 febrero 2012

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Costes y beneficios de la disciplina fiscal: La Ley de Estabilidad Presupuestaria en perspectiva. José Manuel González-Páramo. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2.001, 138 págs. ISBN: 84-8008-089-2.

El año pasado nos acercamos a otro libro que trataba sobre los proyectos de ley de estabilidad presupuestaria[1] que tras concluir su tramitación parlamentaria se han convertido en sendas leyes aprobadas y formalmente publicadas.

Por un lado, la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y, por otro, la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, Complementaria de la anterior («BOE» de 13 y 14 de diciembre de 2001, respectivamente). Como señala en la presentación de este libro el Director General del Instituto de Estudios Fiscales, Juan José Rubio Guerrero, ambas leyes tienen una misma filosofía, pretendiendo establecerla en nuestra institución presupuestaria por medio de cuatro principios básicos: estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia e la gestión de los recursos públicos.

Las leyes difieren en cuanto a sus directos destinatarios, ya que mientras que la Ley de Estabilidad ordinaria se refiere al Estado y las Entidades Locales, la Ley orgánica complementaria establece los mecanismos jurídicos de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas al servicio del objetivo de estabilidad, modificando varios preceptos de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

El libro del profesor González-Páramo consta de siete capítulos, seguidos de una relación bibliográfica y dos anexos, que contienen los textos de las citadas leyes de estabilidad y los principales aspectos institucionales y de procedimiento del Tratado de la Comunidad Europea y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento aprobado por el Consejo Europeo de Ámsterdam de 1997.

En el primer capítulo se responde al interrogante siguiente: «¿Una Ley de Estabilidad Presupuestaria para España». Se trata, como señala el propio autor, de analizar la deseabilidad o la conveniencia, así como los posibles riesgos de la LGEP, en el contexto de un debate más amplio sobre la disciplina fiscal.

En el segundo capítulo se hace una sucinta descripción de los antecedentes de la LGEP —Tratado de Maastricht, Pacto de Estabilidad y Crecimiento y algunas reformas presupuestarias como las efectuadas en Nueva Zelanda, Suecia, Italia y Bélgica— y se comentan sus rasgos básicos, constituidos por los cuatro principios generales que aparecen regulados, el procedimiento a seguir por el conjunto del sector público, las novedades más destacadas respecto de los Presupuestos Generales del Estado —establecimiento de un límite máximo anual de gasto estatal, creación de un fondo de contingencia de ejecución presupuestaria y determinación del destino de los superávit presupuestarios, así como la obligada corrección de los desequilibrios cuando el Presupuesto se liquide el posición de déficit— y el claro reforzamiento del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en un procedimiento que resulta una variante de «pacto de estabilidad interno» que se extiende también a las Corporaciones Locales.

El tercer capítulo revisa los argumentos teóricos y la evidencia que proporciona el enfoque institucional del Presupuesto. Comienza el recorrido de las instituciones políticas democráticas —Constitución, legislación electora, normas de gobierno y organización territorial del Estado—, señalando que las mismas contienen un sesgo contrario a la disciplina o la responsabilidad fiscal y a la estabilidad macroeconómica. También se tratan algunas fuentes básicas de ineficiencia que aquejan a los procesos presupuestarios —existencia de metas políticas particulares de algunos participantes en el proceso, ilusión fiscal y propensión al déficit— y se ponen de relieve determinados defectos que plantea la actual estructura de la «negociación presupuestaria»: «si los ministros de gasto pudieran elaborar sus propuestas sin más restricciones que su propia interpretación de las demandas colectivas, sus metas políticas personales y su evaluación de las cargas fiscales soportadas por la clientela de su política, las decisiones de gasto estarían sesgadas al alza. La elaboración descentralizada de las propuestas de gasto, que podría justificarse en virtud de la división y la especialización del trabajo dentro del gobierno, tiende no obstante a fomentar la expresión de las metas políticas personales en unos mayores Presupuestos».

Ese tipo de planteamiento sintoniza con otro de clara intención limitativa de las facultades de iniciativa legislativa de las Cortes Generales cuando se tratan aspectos relacionados con el debate parlamentario, la ejecución y el control del Presupuesto. La conclusión entonces parece obvia y se encamina al predominio del gobierno en los citados procesos presupuestarios.

En la última parte del capítulo tercero, el autor evalúa econométricamente la relevancia de los distintos aspectos del proceso presupuestario en los principales países europeos durante los años 1980-1995, ejercicio que permite valorar las reformas desencadenadas por el proceso de convergencia delineado por el Tratado de Maastricht.

De dicha valoración se ocupa el capítulo cuarto, en el que el autor trata de enmarcar la LGEP en el proceso de convergencia nominal hacia la unión económica y monetaria desarrollado en los últimos años en Europa. A su juicio, la popularidad del proyecto europeo puede interpretarse como un compromiso internacional que ha permitido a los gobiernos nacionales desarrollar una política presupuestaria restrictiva, cuyos posibles efectos negativos han sido atribuidos por los ciudadanos a la Unión Europea. Al final se contraponen dos modelos para el logro y mantenimiento de la disciplina fiscal, una vez desaparecida la amenaza de no pertenecer a la unión económica y monetaria: uno de establecimiento de objetivos numéricos —las reglas de Maastricht eran más de este tipo cuantitativo—, y otro basado en reglas de procedimiento —el contenido del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se acerca más a este modelo—, que introducen restricciones sobre la elaboración, presentación, discusión, aprobación y ejecución de los Presupuestos.

El capítulo V pretende extraer lecciones de la política presupuestaria desarrollada por nuestro país desde el ingreso en la Unión Europea, particularmente en lo referido a la relación entre laxitud presupuestaria y capacidad estabilizadora de la política fiscal. González-Páramo considera cuatro períodos: El primero (1986-1987) se corresponde con una fase de consolidación y rebaja del déficit público en 2,4 puntos del PIB, gracias al fuerte aumento de los impuestos directos y la contención de las principales transferencias corrientes. El segundo (1988-1993) significa la interrupción y deterioro de aquella consolidación, lo que se explicaría por los efectos derivados de la presión sindical que llevó a la huelga general de 1988 y el significativo aumento de los gastos de inversión para hacer frente a los acontecimientos que se celebraron en 1992. Al final del período, el déficit se había desbordado hasta un 6,7 % del PIB frente al objetivo de que no sobrepasara el 3,6 %. La tercera etapa (1994-1995) sigue marcada por la falta de credibilidad del programa de consolidación fiscal, lo que ha requerido un ajuste más severo en el último lapso (1996 hasta hoy).

Al final del capítulo se valora en qué medida la LGEP ofrece un diseño institucional adecuado a las necesidades de consolidación duradera, y el autor aborda otras cuestiones polémicas relacionadas con aquella ley: ¿amenaza a la inversión pública? ¿impide la función estabilizadora del Presupuesto? ¿resuelve el sesgo estructural hacia el crecimiento del gasto a medio plazo? ¿impide el ejercicio de la autonomía presupuestaria de las Haciendas territoriales?

El profesor González-Páramo considera que la LGEP nace con una credibilidad heredada del inmediato pasado. El «capital político» invertido en la consolidación fiscal en el período 1996-2001 favorece en aquélla un plus inicial de credibilidad, tendiendo a asegurarse ésta a través de la transparencia: «si la concreción de los objetivos presupuestarios que consagra la ley no se viese acompañada de mejoras apreciables en la calidad, cantidad y la oportunidad de la información presupuestaria disponible acerca del proceso presupuestario del Estado, la Seguridad Social, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, la lógica de la LGEP quedaría en entredicho».

El capítulo sexto complementa los resultados alcanzados anteriormente, examinando econométricamente la relación dinámica entre gastos e ingresos públicos, déficit, inflación y crecimiento. Con ello, González-Páramo trata de dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿se ha quebrado el sesgo deficitario del Presupuesto en los últimos años? ¿ha variado la dinámica de gastos e ingresos de las décadas anteriores, caracterizadas por la lógica de «gravar y gastar»? ¿es adecuada y eficaz la estrategia de avanzar en la consolidación fiscal incidiendo esencialmente sobre el gasto público?

Al final, el trabajo se cierra con un capítulo que representa una síntesis de las principales conclusiones alcanzadas, afirmando que la LGEP, pese a las críticas de que ha sido objeto, está llamada a influir muy positivamente en la estabilidad macroeconómica y en la sostenibilidad de nuestras finanzas públicas. De aquí que su aportación pueda resultar central como catalizadora de la modernización de nuestro sector público.


[1] Vid. la recensión que publicó el número 220 de julio de 2001 (págs. 211 y sigs.) de esta misma Revista, sobre el siguiente título: Los proyectos de Ley General de Estabilidad Presupuestaria y Orgánica Complementaria, de Ricardo Calle Saiz y Leopoldo Gonzalo y González (Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 2001).

Miguel Ángel Martínez Lago, 2001.

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