Turismo y financiación autonómica y local

Posted on 9 enero 2012

0


Turismo y financiación autonómica y local. (Comentarios sobre la llamada «ecotasa» y otras alternativas de financiación). Javier Lasarte, Ernesto Eseverri, Francisco Adame y Javier Martín. Editorial Comares, Granada, 2.001, 236 págs. ISBN: 84-8444-366-3.

Este libro es el resultado del dictamen elaborado por sus autores, todos ellos profesores de Derecho financiero de diversas universidades españolas, acerca del Impuesto sobre las Estancias en Empresas Turísticas de Alojamiento, que fue aprobado por el Parlamento de las Islas Baleares (Ley 7/2001, de 23 de abril), teniendo en cuenta además otras medidas alternativas que pudieran abrir cauces de financiación para los entes territoriales, encaminados asimismo hacia la cobertura del coste de servicios y obras públicas que provoca el fenómeno turístico. Se trata, lógicamente, de una investigación jurídica que, sin desconocer la trascendencia política de todo cuanto se refiere al establecimiento o modificación de fórmulas de financiación para Comunidades Autónomas y Entidades Locales, pretende situarse en el ámbito estrictamente técnico-fiscal y, por lo tanto, al margen de otras eventuales controversias. Además, y como se señala en la propia presentación, no se entra en el dictamen a examinar el fenómeno turístico, por lo que «no se ofrece dato alguno sobre su significación para las distintas Comunidades Autónoma, o sus efectos económicos, que sin lugar a dudas son favorables para aquellos territorios con mayor afluencia de viajeros. Estas no son materias propias de una investigación sobre fuentes de financiación, aunque deberán ser tenidas en cuenta antes de tomar decisiones al respecto».

El trabajo está estructurado en cuatro partes. La primera se refiere al citado impuesto balear, que normalmente viene designado como «ecotasa» —así reza el propio web site que el gobierno balear ha organizado para informar sobre su impuesto: http://www.ecotaxa.org [1]—, lo que no es correcto técnicamente y, como indican los autores, puede dar lugar a confusión. Estamos de acuerdo con las razones que esgrimen para descartar la utilización de aquél término en el trabajo: 1.ª Porque el gravamen balear es un impuesto y no una tasa; 2.ª Porque su afectación no se limita a la cobertura de gastos medioambientales, sino que puede utilizarse su recaudación para financiar cualquier tipo de obra o servicio relacionado con el turismo; y 3.ª Porque el empleo de aquel vocablo suele ligarse a tributos sobre determinadas emisiones contaminantes o sobre el consumo de la energía, aspectos que no abarca el impuesto creado por la Comunidad balear.

Al análisis general sigue el derivado de su confrontación con los principios constitucionales de justicia tributaria (generalidad, igualdad, capacidad económica, progresividad y no confiscatoriedad), así como el referente a la distribución de competencias en el marco constitucional —el art. 148.1.18.ª CE atribuye competencia a las Comunidades Autónomas para la «promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial»—, estatutario —relativo a la Comunidad de Andalucía, cuya Consejería de Turismo y Deporte fue el organismo que demandó el dictamen origen de esta publicación— y principios de la Unión Europea. Al final, tras el examen de si una figura como la del Impuesto sobre estancias en empresas turísticas de alojamiento resulta compatible o no con otras figuras tributarias, amén de considerar sus ventajas e inconvenientes, se procede al comentario de la Ley 7/2001, de 23 de abril, de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, deteniéndose en los diferentes aspectos materiales, personales, temporales, cuantitativos, de gestión y destino afectado del impuesto en cuestión. Téngase en cuenta que por providencia de 18 de septiembre pasado, el Tribunal Constitucional admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad, promovido por el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, en relación con la Ley del Impuesto sobre las Estancias en Empresas Turísticas de Alojamiento, acordando la suspensión de la vigencia y aplicación de la ley desde la fecha de interposición del recurso (30 de julio de 2001).

Este carácter afectado de cualquiera de las medidas estudiadas en la obra que comentamos, respecto de la dotación de un fondo específico para la rehabilitación de determinados espacios naturales o de interés cultural, histórico o artístico, es la consecuencia lógica de la búsqueda de instrumentos financieros adicionales para cubrir el mayor gasto que provoca el turismo. En el caso del impuesto balear, el destino de la recaudación se establece en el «Fondo de rehabilitación de espacios turísticos» (creado por Ley 12/1999, de 23 de diciembre de esa Comunidad), fondo que, con arreglo al art. 19 de la Ley 7/2001, se podrá utilizar para financiar total o parcialmente proyectos y actuaciones que persigan algunos de los siguientes objetivos: a) Remodelación y rehabilitación de zonas turísticas para potenciar su calidad; b) Adquisición, recuperación, protección y gestión sostenible de espacios y recursos naturales; c) Defensa y recuperación de los bienes integrantes del patrimonio histórico y cultural en zonas de influencia turística; d) Revitalización de la agricultura como actividad competitiva; e) Gestión sostenible de los espacios naturales que permita la conservación duradera de su biodiversidad.

Suele argumentarse que con impuestos que recaen sobre los efectos negativos de un determinado proceso (v. gr.: del turismo), se internalizarían parcial o totalmente los costes externos derivados de ciertas actividades. Desde este punto de vista, «una masiva afluencia de turistas a un entorno geográfico concreto provoca una doble externalidad negativa: por una parte, se produce un deterioro de los recursos de la zona —con el consiguiente perjuicio al bienestar de los residentes en la misma—, y por otra tiene efectos negativos sobre aquella parte del sector turístico que apuesta por una oferta de calidad, en lugar de competir por el turismo de masas, es decir, vía precios»[2]. Pero, a nuestro juicio, el Impuesto sobre las Estancias en Empresas Turísticas de Alojamiento de la Comunidad Balear no pretende corregir ninguna externalidad. De hecho, sus defensores argumentan que, por su bajo importe y elasticidad de la demanda turística, no influirá negativamente en el número de visitantes que reciban las islas. Por otro lado, su aplicación se efectúa con total abstracción de los períodos de mayor afluencia, ya que el impuesto se devenga «con cada estancia hecha por día o fracción en los establecimientos…» (art. 11 Ley 7/2001), sea «temporada alta» o «temporada baja» y, su apariencia de progresividad en función de la clase de establecimiento y categoría (la tarifa va de los 2 euros por día para estancia en hoteles y apartamentos de cinco estrellas a los 25 céntimos de euro por actividades de agroturismo), puede resultar ajena al objetivo del impuesto. Éste, aunque se diga que recae sobre una manifestación de capacidad económica constituida por la estancia en las empresas de alojamiento, en realidad lo que pretendería evitar son los efectos no deseados que derivan de una cierta congestión turística, que viene a ser consecuencia, de la propia afluencia de visitantes con independencia de su respectiva capacidad de pago. El tributo no puede ser calificado como extrafiscal, sino claramente recaudatorio y para nada contribuirá, por sí sólo, a que nuestro sector turístico mejore ofreciendo calidad y selección.

En la segunda parte del libro se efectúa un análisis de las alternativas relacionadas con la posible cesión a las Comunidades Autónomas del Impuesto sobre el Valor Añadido en fase minorista (el nuevo sistema de financiación no se ha inclinado por esta opción, sino por la cesión del 35 % del IVA producido en el territorio de cada Comunidad). Se considera brevemente el esquema de funcionamiento del IVA y el marco jurídico general de la cesión de dicho impuesto a las Comunidades Autónomas. De manera más particularizada se tratan dos alternativas de financiación: 1.ª Cesión a las Comunidades Autónomas de la recaudación del IVA minorista que grava las actividades turísticas, y 2.ª Posible cesión de la recaudación del IVA en fase minorista en general. El estudio se centra en las dificultades que surgirían con la adopción de cualquiera de dichas opciones (determinación de la fase minorista del impuesto, delimitación de las actividades relacionadas con el turismo, sujeción de los servicios de transportes de viajeros y sus equipajes, hostelería, espectáculos, agencias de viajes, etc.), valorando las ventajas e inconvenientes respectivas.

El trabajo de estos profesores andaluces de Derecho financiero tiene una importante limitación que ellos mismos reconocen en la presentación del trabajo: «las propuestas examinadas no pueden ser objeto de una correcta valoración al margen del modelo general de financiación de las Comunidades Autónomas», cuya revisión, como es sabido, se ha producido por Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001, y comenzará a aplicarse desde el día 1 de enero de 2002. A tal fin, se están tramitando actualmente ante las Cortes Generales dos proyectos de ley, una de carácter Orgánica, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, y otra, ya ordinaria, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía[3]. En cualquier caso, tienen razón los autores del libro que recensionamos cuando señalan que las recomendaciones de financiación suplementaria para los gastos ocasionados por el turismo no pueden entenderse aisladamente del modelo general de financiación de los territorios inferiores al Estado.

Ya en la tercera parte, se estudian otras alternativas relacionadas con la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado. De dicho instrumento se aprecia su naturaleza, función, ordenación general y método de aprobación, teniendo en cuenta la constitución de una posible «participación especial» autonómica en la recaudación total del IVA, tomando como base de aplicación la población real de dichos territorios, como fórmula que reflejaría la afluencia turística ponderada estacionalmente. Paralelamente, se realiza otra formulación basada en una adicional participación de las Comunidades Autónomas en los impuestos estatales no cedidos, también sobre la base de la población real de aquéllas. En este punto se recorren los diversos períodos quinquenales que marcan la evolución del sistema de financiación autonómica hasta nuestros días y se comenta la Sentencia 68/1996, de 18 de abril, del Tribunal Constitucional, que consideró el coeficiente de población, utilizado como principal variable de determinación del porcentaje de participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado, como «un criterio abstracto y objetivable, adecuado en principio para expresar las necesidades de financiación ordinarias o medias de los entes territoriales», descartándose la inconstitucionalidad alegada, precisamente, por la Comunidad de Baleares, por no tratarse del «único criterio o determinante del reparto del producto de los impuestos entre los entes regionales… La población es uno entre los varios factores previstos en el artículo 13.1 de la LOFCA» y la concreta valoración que de la misma efectuaba el Acuerdo 1/1986, del Consejo de Política Fiscal y Financiera (se ponderaba en un 59 %), deja, a juicio del Tribunal Constitucional «un amplio margen para que el coeficiente de población pueda ser completado con otros criterios» (STC 68/1996, FJ 5.º).

Finalmente, en la cuarta parte del estudio se llevan a cabo una serie de propuestas sobre la financiación adicional de los municipios con incidencia turística. El punto de partida estriba en la conveniencia de que los municipios turísticos cuenten con recursos adicionales respecto de los que no lo son, con el fin de garantizar la realización de inversiones que mantengan el atractivo de los recursos naturales, culturales e histórico-artísticos que atraen a los visitantes. Con carácter previo a las opciones que se plantean, se estudia la vigente normativa reguladora de los recursos municipales, en desarrollo de lo dispuesto por el art. 142 CE. Como primera alternativa estaría la modificación de la participación en los ingresos del Estado, estableciendo otra de carácter complementario y que tendría un carácter parcialmente afectado al mantenimiento, conservación y mejora medioambiental y de los espacios históricos de las ciudades, así como de los servicios directamente relacionados con el turismo. De manera complementaria, se sugiere proceder al aumento de los tipos de gravamen de los impuestos locales sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas.

Al término del trabajo, los autores efectúan la siguiente conclusión general: «la propuesta más convincente para el objetivo que se persigue, así como para su encaje en los actuales modelos de financiación autonómica y local, consistiría en la articulación de una participación especial, adicional, de las Comunidades Autónomas y de los Municipios en la recaudación global de los tributos estatales o en la recaudación total del IVA, utilizando como parámetro básico la población de hecho o población asistida, bien directamente o bien a través de los índices de consumo. Se completaría así el actual marco normativo de las participaciones autonómicas y locales con una vía de financiación complementaria que tendría en cuenta la realidad del fenómeno turístico y del incremento de costes de obras y servicios públicos que provoca en el ámbito de las competencias de Comunidades Autónomas y Entes Locales».


[1] Aparte de la publicación de la Ley 7/2001, de 23 de abril, del Impuesto sobre las Estancias en Empresas Turísticas de Alojamiento, destinado a la dotación del Fondo para la Mejora de la Actividad Turística, en dicho sitio web se informa de las razones que han motivado el establecimiento de dicho gravamen. Entre otras, se indica que el 84 % de la riqueza de las Islas Baleares se encuentra relacionado, directa o indirectamente, con el turismo, columna vertebral de la economía y principal generador de empleo de esa Comunidad, que vio como crecía un 16,4 % la afluencia de turistas entre 1997 y 2000, siendo más de 10,8 millones los visitantes este último año, suponiendo un «gasto turístico» de un billón y más de doce mil millones de pesetas. La otra cara de la moneda la representaría la pérdida de recursos vitales como la caída de noventa metros en el nivel de extracción de aguas subterráneas entre 1975 y 1999; un voraz consumo de bienes que lleva a una paralela producción de residuos domésticos, situada en la cota más alta de España y doble de la media nacional; intensificación del uso de energía (sólo en Mallorca aumentó el consumo eléctrico un 37 % entre 1993 y 1998), etc.

[2] Cfr. Javier Carrillo: «El debate sobre la ecotasa turística», publicado en el Boletín Económico editado por la Asociación de antiguos alumnos del Instituto de Empresa, núm. 3, mayo-junio de 2001, que puede consultarse en línea: http://antiguos.alumnos.ie.edu/boletin_economico/numero3/noticia2.htm .

[3] Publicados, respectivamente, en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, VII Legislatura, serie A, de 10 de octubre de 2001, núms. 48-1 y 49-1.

Miguel Ángel Martínez Lago, 2001.

Posted in: Blogroll, Recensiones