El control económico-financiero del Tribunal de Cuentas

Posted on 9 enero 2012

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El Tribunal de Cuentas. (El control económico-financiero externo en el ordenamiento constitucional español). Yolanda Gómez Sánchez. Coedición de la UNED y Marcial Pons, Madrid, 2.001, 294 págs. ISBN: 84-7248-839-X.

Esta monografía sobre el «supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público», que así caracteriza el art. 136.1 CE al Tribunal de Cuentas (TCU), consta de once capítulos, precedidos de una breve presentación de la propia autora y una extraordinariamente larga relación bibliográfica que viene a informar de las muchas publicaciones generales, monográficas, artículos de revistas especializadas y colaboraciones en obras colectivas que hay sobre dicha institución. La que ahora recensionamos viene así a engrosar una abundante literatura que toma como punto de referencia tal o cual aspecto de la configuración, organización, naturaleza o actividades de aquel órgano de control y pese a la superficialidad con que se tratan algunos de los temas estudiados, tiene la virtud de describir los rasgos principales del Tribunal con auxilio sobre todo de las disposiciones jurídico-positivas que constituyen su regulación —Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo (LOTCU) y Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal (LFTCU)— y algo menos, aunque también puesto que algunos se citan en nota, de los trabajos del copioso anexo bibliográfico.

El objeto principal del libro está en la configuración constitucional —arts. 136 y 153.d) CE— del TCU, y a ello se refieren los capítulos quinto a octavo. Complementa esta exposición el tratamiento de variados temas que iremos indicando seguidamente.

En primer término un ligerísimo apartado primero —«Estado y control económico-financiero»— que sirve a la autora para recalcar una cosa obvia: la importancia que tiene el control en una sociedad democrática, al hilo de lo cual se plantea el concepto mismo del término «control», sus diversos tipos y ámbitos en los que se ejerce.

Sigue el recorrido por los antecedentes constitucionales y legislativos del TCU (capítulo segundo), distinguiendo dos momentos: uno que alcanza hasta la llegada del constitucionalismo, indicando las instituciones de control entonces existentes —Contadurías mayores de Hacienda y de Cuentas del reino de Castilla, el Maestre Racional de la corona de Aragón, la Cámara de Comptos Reales de Navarra— y la transformación que sufrieron por los Decretos de Nueva Planta de Felipe V de los primeros años del XVIII. La segunda etapa representa un recorrido por cada uno de los textos políticos fundamentales que precedieron a la Constitución de 1978, fijándose la autora en la regulación del Tribunal de Cuentas, denominación utilizada desde 1851, salvo el corto período de tiempo de la dictadura de Primo de Rivera, cuando se denominó Tribunal Supremo de la Hacienda Pública.

La perspectiva comparada se plasma en los capítulos tercero y cuarto del libro, donde se tratan «las instituciones de control económico-financiero en el Derecho constitucional comparado» y después «el control económico-financiero en el ámbito supranacional: el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea». La exposición se circunscribe a los países europeos, Estados Unidos y Canadá, tratando primero los regímenes que cuentan con órganos unipersonales de control —Reino Unido (Comptroller and Auditor General), EEUU (Comptroller General), Canadá (Auditor General), Irlanda, Malta y Chipre— y posteriormente se hace referencia a las Comisiones de Control económico-financiero —en Finlandia, Mónaco, Países Bajos, Noruega y Suecia— y a los Tribunales o Cortes de Cuentas —Alemania, Bélgica, Austria, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo y Portugal—, opción esta última por la que también se decantó el ordenamiento comunitario, situándose el origen del TCU de las Comunidades en el Tratado de 22 de julio de 1975, modificativo de los de carácter constitutivo. La autora estudia la naturaleza, composición, presupuesto, tipos de control que ejerce, funcionamiento e informes que rinde el TCU europeo.

Llegados al capítulo quinto, donde comienza el núcleo principal de la publicación —«El Tribunal de Cuentas en la Constitución Española»—, la autora justifica así la existencia de institutos de control: «el Tribunal de Cuentas español, como otros órganos de control económico, tendrá sentido constitucional e histórico si es capaz de llevar a cabo una función de control técnica e independiente sobre los caudales públicos a favor del titular de la soberanía: el pueblo» y repasa los momentos de la elaboración, a lo largo del proceso constituyente, de los arts. 136 y 153.d) CE, cuya localización en el texto constitucional —el primero en el Título VII, sobre «Economía y Hacienda»— es similar a otros ordenamientos comparados.

Aparte de la mención con la que abríamos esta recensión, el art. 136 CE plantea varias cuestiones más sobre el TCU que dejamos indicadas a continuación:

—La directa dependencia de las Cortes Generales y el ejercicio de sus funciones por delegación de las mismas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.

—Censura de las cuentas del Estado y del sector público estatal que le sean rendidas.

—Remisión a las Cortes Generales de un informe anual en el que, «sin perjuicio de su propia jurisdicción», comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.

—La citada jurisdicción propia del TCU.

—Estatuto de los Consejeros de Cuentas similar a los integrantes del poder judicial (independencia, inamovilidad, incompatibilidades…).

—Expresa previsión de una ley orgánica —la ya citada arriba LO 2/1982, de 12 de mayo) para regular la composición, organización y funciones del TCU.

Por su parte, el art. 153.d) CE se limita a observar que el control económico y presupuestario de las CCAA se ejercerá por el TCU; previsión que reitera la repetida LOTCU, así como la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, norma ésta que también contempla —al igual que diversos Estatutos de Autonomía— la existencia de órganos propios de control externo en dichos entes territoriales.

Todos estos temas van encontrando reflejo en las páginas del libro que se comenta. Así, en el capítulo sexto se alude, en primer término, a la naturaleza del TCU, informando de la distinción entre órganos constitucionales y con «simple» relevancia constitucional, y deduciendo que la mayoría de la doctrina se inclinaría por esta última caracterización, pese a lo cual la autora entiende que la regulación de la Constitución sobre el TCU es lo suficientemente amplia como para que pueda considerarse que recibe una configuración inmediata y detenida en el art. 136 CE, por lo que sería un órgano constitucional. La verdad es que la controversia indicada —meramente formal— y la elección que patrocina la autora no parecen suficientemente justificadas, aparte de que se silencien otras polémicas de mayor trascendencia para la naturaleza de la institución de control. Por ejemplo, si se trata de un órgano parlamentario o auxiliar del Parlamento, si es un verdadero «tribunal», encuadrable por lo tanto en el poder judicial o si estamos ante un órgano administrativo. En apoyo, quizás, de la tesis que se defiende en el libro, se tratan, en el mismo capítulo sexto, temas como los eventuales conflictos de competencias que pudieran surgir con las actuaciones del TCU y las Cortes Generales, así como la simplista advertencia sobre la autonomía presupuestaria del Tribunal.

Después se hace indicación de la composición y organización (capítulo séptimo), así como de las funciones que lleva a cabo el TCU (capítulo octavo). Sobre el primer asunto se advierte que se ha tendido a reproducir la correlación de las fuerzas políticas mayoritarias en las Cámaras parlamentarias al tiempo en que ha de producirse la designación de los consejeros de cuentas, por lo que adolecería de inconvenientes similares a los suscitados con la elección de otras altas magistraturas estatales, como, por ejemplo, el Tribunal Constitucional.

Aprovechamos esta cuestión de la renovación de los miembros del TCU, que está pendiente de resolverse desde hace unos meses, para poner de manifiesto nuestra duda sobre la manera en que parece que aquel cambio vaya a zanjarse por acuerdo de las principales fuerzas políticas. Tal y como ha aparecido publicado en diversos medios de comunicación, varios consejeros salientes van a repetir por otros nueve años más en la institución (alguno lleva ya dieciocho años en el organismo); eventualidad que no resulta satisfactoria aunque, a lo mejor, no se oponga a lo dispuesto literalmente por la LOTCU (art. 30.1), que alude solamente a «un período de nueve años» en el puesto de consejero —el mismo lapso de tiempo que el art. 159.3 CE señala de los miembros del Tribunal Constitucional—, y la LFTCU (art. 22.2), que utiliza una pauta parecida para las sustituciones que deban producirse en casos de quedar vacantes —elección por el tiempo que reste del mandato del consejero inicialmente designado— que el contemplado para los magistrados del Tribunal Constitucional.

Pese a la gran semejanza de las reglas para la elección y renovación de los puestos en uno y otro organismo, lo cierto es que falta en la normativa del TCU una disposición similar a la que refleja el art. 16.2 in fine de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional —«ningún magistrado podrá ser propuesto al Rey para otro período inmediato salvo que hubiera ocupado el cargo por un plazo no superior a tres años»—, con lo que entonces no cabría ningún género de duda. Pero aún tenemos que el más común de los sentidos invita a considerar que no casa nada bien con el dinamismo y agilidad que se presupone de un órgano que, lejos de representar una suerte de panteón de las cuentas públicas, debe efectuar el control externo de toda la actividad financiera del Estado y del resto del sector público, el hecho de que pueda haber consejeros que en su cargo duren y duren…, tanto o más que las pilas de un conocido anuncio televisivo.

Los últimos capítulos del libro de Gómez Sánchez se refieren al control de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, a la función jurisdiccional del Tribunal y al control económico-financiero y contable de los partidos políticos, apartado este último que, por la importancia de los sujetos controlados, resultaría acreedor por sí sólo de una necesaria y rigurosa atención en una monografía específica, aunque aquí se injerte al final del recorrido expositivo general sobre el TCU.

Aunque no se aprecie en la obra comentada, advertimos nosotros que, donde existan, los órganos de control externo autonómicos podrán fiscalizar, pero no poseen una función jurisdiccional similar a la del TCU. Ello deriva de la propia CE que concibe al TCU como «único en su orden» (en el jurisdiccional-contable) y de la interpretación efectuada por las SS del TC 187/1988, de 17 de octubre, 18/1991, de 31 de enero y 215/2000, de 18 de septiembre (también del ATC 312/1996, de 29 de octubre). Según se afirma en esta última sentencia: «… el Tribunal de Cuentas es supremo pero no único cuando fiscaliza, pues la propia LOTCU presupone la existencia de órganos autonómicos de control externo, y único pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable, al atribuirse a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo la competencia para el conocimiento de los recursos de casación y revisión contra sus resoluciones» (STC 215/2000, de 18 de septiembre, FJ 7.º). Lo que si pueden hacer, no obstante, dichos órganos de control autonómico, es asumir por delegación del TCU la actividad de instrucción de los procedimientos jurisdiccionales de responsabilidad contable (art. 26.3 LOTCU).

El enjuiciamiento de la responsabilidad contable —por «alcances» y obligaciones accesorias constituidas en garantía de la gestión de los fondos públicos— que supone el contenido de una función jurisdiccional (ATC 664/1984, de 7 de noviembre, FJ 1.º) que se ejerce respecto de las cuentas que deben rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos (art. 15 LOTCU). Esta tarea no se encuadra en la jurisdicción general u ordinaria, siendo, por tanto, la jurisdicción contable un supuesto de jurisdicción especial (así lo reconoce la STC 215/2000, de 18 de septiembre, FJ 7.º). La CE se refiere a esta función como la «propia jurisdicción» del Tribunal, aunque en el preámbulo de la LFTCU se señale que, de acuerdo con el criterio manifestado por el Consejo General del Poder Judicial, dicha función jurisdiccional «ha de ser interpretada restrictivamente y dentro de los justos límites para poder hacerla compatible con la unidad y exclusividad en el ejercicio de la jurisdicción que reconoce a la ordinaria… el art. 117 CE». En todo caso, esa actividad jurisdiccional del TCU supone que quede sometida a las garantías de todo proceso judicial, según recoge el art. 24 CE (STC 215/2000, de 18 de septiembre, FJ 6.º).

Miguel Ángel Martínez Lago, 2001.

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