Restricciones al endeudamiento local establecidas para el ejercicio de 2011

Posted on 1 diciembre 2011

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La Ley de Presupuestos Generales del Estado para este año 2011 ha dado nueva redacción a una discutida disposición incrustada en el Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reducción del déficit público[1]. Me refiero al artículo 14.Dos de dicha norma, ahora modificado por la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre.

Concretamente, y en aras a que las Entidades Locales asumieran como propio el compromiso de consolidación fiscal que, en general, contemplaba aquella norma de urgencia, el Gobierno de la Nación —y el Congreso de los Diputados, puesto que contribuyó con su convalidación del citado Decreto-ley[2]— impuso a las primeras que se afectase al saneamiento de los últimos remanentes negativos de tesorería liquidados, de modo prioritario y, en su caso, a la minoración del endeudamiento a largo plazo o a la financiación de inversiones, el ahorro que resultara de la aplicación de las medidas de reducción de costes de personal en los ejercicios de 2010 y 2011.

Paralelamente a dicha previsión, se estableció también que, a partir de la entrada en vigor del Decreto-ley, primero el 25 de mayo de 2010 y luego desde el 1 de enero de 2011 —como consecuencia de una polémica “corrección de errores” aparecida en el “Boletín Oficial del Estado” del mismo día 25 de mayo[3]—, las Corporaciones Locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector de Administraciones públicas, no podrían acudir al endeudamiento a largo plazo, tanto público como privado, en cualquiera de sus modalidades, como vía para financiar inversiones o para sustituir total o parcialmente operaciones de crédito preexistentes. La única excepción a tan severa limitación quedaba fijada en las operaciones que, en términos de valor actual neto, resultaran beneficiosas para la Entidad por disminuir su carga financiera, el plazo de amortización o ambos factores.

En cuanto al endeudamiento a corto plazo, pensado para corregir los déficits transitorios de tesorería, se estableció que las operaciones que se instrumenten deberán quedar canceladas a 31 de diciembre de cada año.

Del conjunto de medidas señaladas, sobresale, desde luego, la prohibición de nuevas operaciones de endeudamiento a largo plazo a partir del día 1 de enero de 2011[4], aspecto  temporal éste que resulta muy poco congruente con la extraordinaria y urgente necesidad del Decreto-ley publicado el 24 de mayo del año pasado y cuya eficacia práctica ha quedado variada por la Ley de Presupuestos para 2011, al prever la misma que en este ejercicio, las Entidades Locales y sus organismos administrativos dependientes que liquiden con ahorro neto positivo el ejercicio de 2010, podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo, aunque exclusivamente para la financiación de inversiones, cuando el volumen total del capital vivo no exceda del 75 por 100 de los ingresos corrientes liquidados o devengados[5], según las cifras deducidas de los estados contables consolidados. Todo ello con sujeción a las disposiciones de las Leyes de Haciendas Locales y de Estabilidad Presupuestaria.

La Ley de Presupuestos para este año se detiene aún en señalar que para el cálculo del capital vivo se tendrán en cuenta todas las operaciones vigentes a 31 de diciembre de 2010, incluido el riesgo deducido de avales e incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en el importe de las operaciones proyectadas en 2011; efectuando, por otra parte, la salvedad para las Entidades Locales del País Vasco y de Navarra, donde la aplicación de la disposición presupuestaria estatal se entenderá sin perjuicio de lo que establecen las Leyes de Concierto y Convenio económicos con el Estado[6].

Para valorar estas limitaciones al endeudamiento local, conviene distinguir, por un lado, los aspectos que conciernen a los instrumentos normativos elegidos para ello y que demuestran, según nuestra opinión, el empleo de una técnica censurable y muy probablemente fundada en la misma improvisación que, en general, padecen muchas de las acciones del Gobierno, antes y después de haber tomado consciencia de la grave crisis económica y financiera global.

Por otro lado, habrá que analizar la bondad o no de las medidas adoptadas, teniendo en cuenta la difícil situación que, desde hace ya bastante tiempo, atraviesan nuestras Haciendas Locales, postergadas de continuo en la progresiva configuración del Estado descentralizado, ya cuasi-federal, aunque con elementos incorporados de confederación, lo que viene a suscitar la incógnita respecto de la situación final que pretende alcanzarse, dada la postergación real que en todo este proceso se ha dado a principios básicos que, deberían tenerse en cuenta, como son los de igualdad de derechos y obligaciones en todo el territorio nacional, coordinación de los distintos niveles de gobierno implicados, solidaridad económica interterritorial y suficiencia de nuestras Haciendas menores para que puedan desempeñar los cometidos y funciones que legalmente tienen encomendados[7].

Los aspectos formales obligan a que nos detengamos, siquiera brevemente, en la consideración del Decreto-ley que dictó el Gobierno el 20 de mayo de 2010 y que, por medio de la ya indicada corrección de errores en el “BOE” de 25 de mayo, demoraría la eficacia de la prohibición de concertar operaciones de crédito a largo plazo hasta el 1 de enero de este año 2011. Luego habrá que considerar la variación contenida en la Ley de Presupuestos para este ejercicio.

Por lo que respecta al primer asunto, no creo que quepa calificar la solución demorada por la que optó el Decreto-ley sino como un evidente despropósito, dadas las exigencias que, para este tipo de norma, se reflejan en el artículo 86 de la Constitución. Si las medidas restrictivas del endeudamiento local que allí se contemplaban no eran urgentes, dado que las mismas iban a comenzar a surtir efectos siete meses después de su publicación oficial, lo mejor habría sido que no se hubieran incluido en el articulado del Decreto-ley.

Corrobora la imagen de improvisación del Gobierno —o, si se prefiere valorarlo de otra manera, quizás como fruto de una rectificación del Ministerio de Economía y Hacienda tras las presiones ejercidas por representantes de la Federación Española de Municipios y Provincias— el hecho de que la “corrección de errores” de la entrada en vigor del artículo 14.Dos del Decreto-ley no afectara igualmente al enunciado que realiza la exposición de motivos de la norma, que siguió justificando la medida señalando que “se aplaza hasta el ejercicio 2012 la concertación de operaciones de endeudamiento a largo plazo”, sin añadir ninguna otra particular consideración[8].

Y es que la demora en la entrada en vigor de la restricción absoluta de las operaciones de crédito a largo plazo hasta el 1 de enero de 2011 casa muy mal con la situación base que ha de resultar apreciada en todo Decreto-ley para que cumpla con las exigencias señaladas por la Constitución; una situación de extraordinaria y urgente necesidad que no puede interpretarse como algo vacío de contenido y sólo en manos de resultar determinado por el Gobierno sin restricciones. Antes al contrario, ese presupuesto de hecho de los actos del Ejecutivo con fuerza de ley, sobre el que la doctrina discutió si se trataría de un concepto jurídico indeterminado o un supuesto de discrecionalidad que sólo cabría controlar si se incurre en arbitrariedad, no puede entenderse como un ámbito inmune a las limitaciones que permitan el desarrollo del necesario control político, por supuesto, pero también jurídico. La situación que pretende atender una norma de urgencia, como es el caso de los Decretos-leyes, debe ser explícita y razonada; tiene que haber una conexión de sentido o de adecuación entre el presupuesto habilitante y la disposición gubernamental, pudiendo el Tribunal Constitucional rechazar la definición que realicen los órganos políticos y declarar, por tanto, la inconstitucionalidad de un Decreto-ley que incurra en un abusivo o arbitrario de las circunstancias legitimadoras de esa subrogación del Gobierno en las facultades legislativas reservadas constitucionalmente a las Cortes Generales[9].

Aunque el Tribunal Constitucional ha venido siendo muy generoso con esta facultad excepcional del Ejecutivo, amparándose en la existencia de “coyunturas económicas problemáticas” —que serían, precisamente, las que habrían motivado a dictar Decretos-leyes—, en el caso analizado por la STC 68/2007, de 28 de marzo, resolvió declarar la inconstitucionalidad del Decreto-ley 5/2002, de 24 de mayo, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, porque más que atender a una situación de urgencia respondía a una exigencia de mejor adaptación de la regulación existente a la evolución de las circunstancias económicas y de empleo. La finalidad de la norma era más bien procurar un tratamiento continuado, preventivo y de acompañamiento que el de realizar una acción quirúrgica de emergencia, insertándose, además, en un marco previo de diálogo social y sin que el Gobierno aportase nunguna justificación de la situación habilitante requerida por el artículo 86.1 de la Constitución.

En relación al Decreto-ley 8/2010, podría reiterarse el razonamiento, puesto que su entrada en vigor demorada por la “corrección de errores” favorece pensar que no se restringió de inmediato a las Entidades Locales el recurso al crédito a largo plazo —como sí habría sucedido si la vigencia de la medida hubiese comenzado a partir del 25 de mayo de 2010—, sino que simplemente se anunció que esa restricción se produciría a partir del 1 de enero de 2011, siete meses después de que fuese dictada la norma por el Gobierno. Ese efecto anuncio podría equipararse a un tratamiento preventivo —ni siquiera lo es, en realidad, pues sólo expresa la situación que se iba a dar en el ejercicio siguiente si no resultase modificada la norma, como finalmente aconteció—, pero no a una solución quirúrgica de emergencia[10].

Frente a la situación a que abocaba el Decreto-ley, en algún Ayuntamiento[11] se planteó la posibilidad de formular un conflicto en defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional [12]. Desconozco si de las palabras se habrá pasado a los hechos[13]. Pero lo que sí que se produjo fue un gran número de acuerdos de los plenos municipales y provinciales, aprobando una moción tipo que seguía las recomendaciones de la Comisión Ejecutiva de la Federación Española de Municipios y Provincias[14], instando a la supresión de los límites al endeudamiento que registraba, para 2011, el comentado Decreto-ley 8/2010.

En estos acuerdos se ponía de relieve la diferencia de trato que padecían las Entidades Locales frente a la posibilidad de continuar endeudándose el Estado y las Comunidades Autónomas, sin que existan razones que justifiquen la restricción absoluta para las operaciones de crédito a largo plazo que aparecía en el Decreto-ley, advirtiendo de las importantes tensiones de tesorería que ello generaría en la mayoría de las Corporaciones que deberían hacer frente a costes adicionales de indemnización a contratistas de las obras en ejecución, aparte de paralizar nuevas inversiones proyectadas[15].

En cuanto a la modificación instrumentada por medio de la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para este ejercicio, sin perjuicio de la valoración posterior de su contenido, cabe señalar que la misma cumple las exigencias que la jurisprudencia constitucional ha planteado para las normas pertenecientes al contenido eventual de este tipo de leyes, aparte de contar con la habilitación expresa proporcionada por el artículo 53.9 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales en atención a las circunstancias coyunturales de política económica concurrentes y que guían una determinada elección de limitar el acceso al crédito de las Entidades Locales. Otra cosa sería valorar la congruencia de la medida a la vista de su precedente inmediato, plasmado en la Disposición Adicional Cuadragésima sexta de la Ley de Presupuestos para 2010, donde se aumentó hasta un 125% el límite de los ingresos corrientes del último Presupuesto local liquidado que no debía sobrepasar la deuda viva total de la Entidad para fijar el marco de referencia de la autorización por los órganos del Estado o de las Comunidades Autónomas de nuevas operaciones de crédito locales. Pero, claro está, que de improvisaciones está bien surtido nuestro ordenamiento jurídico más reciente.

Tratándose 2011 de un año en el que tendrán que celebrarse las elecciones municipales, los cambios en la regulación que hacía el Decreto-ley 8/2010, perfectamente se explicarían por las presiones internas de destacados dirigentes de la fuerza política gobernante, además de la externa llevada a cabo por los representantes de la Federación Española de Municipios y Provincias. Ello se concretaba en las informaciones que el propio Ministerio de Economía y Hacienda, así como los medios de comunicación dieron aún antes de que comenzara a tramitarse el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para este ejercicio[16].

Con la aprobación de la Ley 39/2010, la prohibición absoluta del endeudamiento a largo plazo se torna en permitir que se siga recurriendo al crédito si el saldo vivo de deuda no supera el 75% de los ingresos corrientes liquidados o devengados[17]. Este tope dejaría fuera, según las noticias que se han ido publicando, a importantes capitales de provincia[18], aunque habrá que esperar a que la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales procese y haga públicos los datos acerca de la deuda viva a 31 de diciembre de 2010, para la concreta determinación de las Entidades afectadas por ese porcentaje[19].

La excepción que ahora se contempla puede calificarse como asimétrica, por cuanto que sólo autoriza el endeudamiento municipal a largo plazo cuando el crédito no supere el 75% de los ingresos corrientes del Ayuntamiento —lo cual puede dejar de atender a situaciones organizativas y financieras muy variadas[20]—, sin que se haya previsto una medida de contención similar para las Administraciones central y autonómicas, que son las que mantienen una mayor deuda[21]. Por otro lado no se encuentra exenta de paradojas esta fuerte vigilancia que parece pretender establecerse sobre las políticas de gasto de las Entidades Locales, siendo, precisamente, dicho ámbito el que mejor ilustra sobre el grado de efectividad práctica que tenga la autonomía y suficiencia financieras plasmadas en nuestra Constitución.

Las prisas, como suele decirse, son malas consejeras para afrontar modificaciones de calado en el sistema jurídico. Pero la crisis económica tampoco puede constituir una barrera que niegue la necesidad de redefinir competencias y medios de financiación de nuestras Entidades Locales. Además, se cuenta ya con el precedente del cambio de la financiación de las Comunidades Autónomas a pesar de las dificultades que ya se daban en el año 2009[22].

La urgencia de la reivindicación expuesta representa ya un lugar común de todos los que se acercan a considerar los problemas por los que atraviesan nuestros Municipios y Provincias, sea desde una perspectiva académica, de gestión o desde las instancias políticas. En este último ámbito, la cada vez más amplia brecha que separa las posiciones de las principales fuerzas políticas y el hecho de que vivamos un año marcado por los presumibles cambios que se darán en los gobiernos locales y autonómicos cuando se celebren los próximos comicios, dificulta una solución capaz de superar los intereses partidistas y que conduzca a un nuevo modelo de financiación local más justo y estable, garante de la autonomía y suficiencia, el equilibrio y la convergencia territorial.

Desde la Federación Española de Municipios y Provincias se ha venido apostando por  la conveniencia de introducir cambios en el orden competencial y financiero, con el fin de que los gobiernos locales cuenten con mayor autonomía para ordenar y gestionar sin tutelas los asuntos públicos de su responsabilidad[23]. Lógicamente, ello no puede venir solamente de la puesta en práctica de medidas transitorias, urgentes y hasta improvisadas, como lo han sido las instrumentadas en estos últimos años por medio de Decretos-leyes o de Leyes de Presupuestos, sino de ajustes estructurales que habrían de implicar transformaciones en el sistema tributario municipal, fuertemente vinculado hasta ahora a la propiedad y prestación de servicios relacionados con el patrimonio inmobiliario, así como en el necesario compromiso de las Comunidades Autónomas de facilitar a las Entidades Locales una participación en sus ingresos.

La restricción absoluta del crédito a largo plazo a que conducía el Decreto-ley 8/2010 sólo provocaba alarma y mayor tensión en las maltrechas Haciendas Locales. Pero tampoco es satisfactoria la arbitraria corrección efectuada por la Ley de Presupuestos para este año, restableciendo esa modalidad de endeudamiento sólo para aquellas Entidades con un volumen total de capital vivo que no exceda del 75%[24]. Si no era comprensible una norma de urgencia que aplazaba la puesta en práctica de la drastica limitación hasta este ejercicio, tampoco se ha explicado la lógica que influye establecer ese umbral y no otro. En ambos casos, no obstante, se percibe una consideración recelosa de esta fuente de financiación que representa el recurso al crédito y que puede dar al traste con las previsiones de suficiencia financiera y autonomía enclavadas en el texto constitucional.

La crisis de esta economía de casino[25], alimentada por la ausencia de reglas y el escaso control de los Gobiernos nacionales, favorece ahora en éstos actitudes encaminadas a renovar la confianza de los mercados, aunque ello contribuye también a ampliar el más que palpable déficit democrático e institucional. Ojalá que ello no lastre las legitimas aspiraciones municipales, pues entonces nos vamos a resentir todos. Y, si no, al tiempo.


[1] Un comentario del Decreto-ley puede verse en Pereira Gámez, M. (2010): “La crisis municipal. Comentarios al RD-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. Los planes de austeridad local”, en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, n.º 12, pp. 1860 y ss.

[2] Vid. Resolución de 27 de mayo de 2010, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público (publicada en el “BOE” de 1 de junio de 2010).

[3] Para un comentario crítico de la citada rectificación, vid. Chaves García, J. R. (2010): “La corrección de errores (¿u horrores?) del tijeretazo del Real Decreto-ley 8/2010”, en El blog de Derecho Público de Sevach (en línea: http://contencioso.es/2010/05/25/). También vid. Arias Rodríguez, A. (2010): “Decreto-ley 8/2010 (I)”, en la Bitácora personal y espacio dedicado a la fiscalización de la gestión de los fondos públicos (en línea: http://fiscalizacion.es/2010/05/24/).

[4] La Ley Foral 12/2010, de 11 de junio, por la que se adaptaron a la Comunidad de Navarra las medidas extraordinarias para la reducción del déficit público contenidas en el Decreto-ley 8/2010, difiere en las restricciones operadas al endeudamiento local. Frente a la prohibición general que contenía la norma estatal, la disposición foral autoriza la concertación de céditos para la financiación de obras acogidas a los Planes de Infraestructuras e Inversiones Locales para los periodos 2005-2008 y 2009-2012, siempre que se acredite la viabilidad económica del proyecto. Para el resto de inversiones no acogidas a dichos planes también pueden concertarse créditos previa autorización del Departamento de Administración Local, cumpliendo la normativa foral de aplicación y los objetivos para la reducción del déficit público correspondiente al año 2011 definidos en el Decreto-ley 8/2010.

[5] En relación a la fijación de topes máximos de deuda, siempre cabe estimar si se encuentran suficientemente justificados y si no se estará dando una cierta arbitrariedad en cuanto a su determinación. Vid. Vallés Giménez, Pascual Arzoz y Cabasés Hita (2003), cit., p. 20.

[6] La Norma Foral 4/2010, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Guipúzcoa para el año 2011, refleja en su Disposición Adicional Décima la posibilidad de que las Entidades locales realicen operaciones de crédito a corto y largo plazo. Éstas últimas requieren que el volumen de deuda viva, incluyendo el importe de la operación proyectada, no supere el 100% de los ingresos corrientes liquidados en 2010. Asimismo podrán concertar operaciones de refinanciación que no impliquen un aumento del tipo de interés promedio a aplicar a lo largo de la vida de la operación.

Por su parte, la Norma Foral 8/2010, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Vizcaya para el año 2011, también prevé en su artículo 44 que las Entidades Locales puedan seguir concertando operaciones de crédito a corto plazo y restringiendo las operaciones a largo plazo a la concurrencia de alguna de las siguientes condiciones: 1.ª Que se deduzca un ahorro neto negativo de los resultados corrientes y los resultados de la actividad ordinaria del último ejercicio; 2.ª Que se mantenga un volumen total de capital formalizado en operaciones de crédito y avales vigentes a corto y largo plazo, incluyendo el importe de la operación proyectada, superior al 100 por 100 de los ingresos corrientes del último Presupuesto liquidado, y 3.ª Que el importe de las operaciones proyectadas a largo plazo para el año 2011 supere el 25% de los ingresos corrientes de la Entidad peticionaria según los datos de los estados financieros que reflejan la liquidación del último ejercicio. Además, se contempla que se puedan concertar operaciones que, en términos de valor actual neto, resulten beneficiosas para la entidad por disminuir la carga financiera, el plazo de amortización o ambos.

[7] En la Constitución se enuncia la autonomía institucional de las Entidades Locales (art. 137), cuyas Haciendas —al estar presididas por la idea de la suficiencia financiera— se nutrirán de ingresos procedentes de su propio sistema tributario y de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 142). Precisamente, esa garantía constitucional de la suficiencia financiera ha permitido al Tribunal Constitucional interpretar que, en el ámbito local, resulta admisible la existencia de controles de legalidad por parte del Estado tanto en relación con la obtención de ingresos propios, como con la utilización de los procedentes de otras fuentes (STC 4/1981, de 20 de febrero, FJ 15.ºA). Lo que la Constitución garantiza no es la autonomía financiera de las Corporaciones Locales —cuestión que podría plantear problemas desde la perspectiva de la vinculación a la que se les somete respecto del principio de estabilidad presupuestaria—, sino la suficiencia de sus medios financieros (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7.º; 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3.º, y 166/1998, de 15 de julio, FJ 10.º). De la conexión entre los artículos 137 y 142 de la Constitución, el Tribunal Constitucional también ha deducido la autonomía en la vertiente de gasto público de las Entidades Locales, concibiéndola como la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo su propia responsabilidad —superando así la tutela financiera característica de la época preconstitucional—, los gastos necesarios para el ejercicio de sus competencias (STC 109/1988, de 21 de mayo, FJ 10.º). Vid. Soler Roch, M.ª T. (2001): “Estabilidad presupuestaria y Haciendas Locales”, en  Revista Valenciana de Economía y Hacienda, n.º 2, p. 55. Esta autonomía financiera puede ser restringida por el Estado y las Comunidades Autónomas, pero siempre que la restricción se opere dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad (ibídem; también STC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10.º).

[8] Un comentario crítico de la corrección de errores, poniendo de manifiesto la jurisprudencia constitucional sobre la figura de los Decretos-leyes, puede verse en el Blog del constitucionalista de la Universidad de Oviedo, Presno Linera, M. A. (2010): “Entre las prisas y las urgencias: el Decreto-ley 8/2010 y sus medidas extraordinarias para la reducción del déficit público de las entidades locales”, publicado en línea el 2 de junio de 2010 (http://presnolinera.wordpress.com).

[9] Vid. Martínez Lago y García de la Mora (2010), cit., p. 130.

[10] Incluso, podría dudarse de la conveniencia de este tipo de efecto anuncio de una norma de urgencia, puesto que podría haber generado ilusiones financieras de cierto riesgo si, tras la corrección de errores del Decreto-ley 8/2010, las Entidades Locales se hubiesen precipitado a demandar crédito por la situación que se iba a dar en el nuevo ejercicio. En sentido parecido, y resaltando el hecho de que 2011 sea un año electoral, se pronuncia Ortega Montoro, R. J. (2010): “La anunciada escasez del crédito local (desmontando el RD Ley 8/2010)”, en El Blog de es.Publico (en línea: www.administracionpublica.com/content/view/1001/).

[11] El diario La Vanguardia se hacía eco el 23 de julio de 2010 de la decisión que había adoptado en ese sentido el Ayuntamiento de Barcelona, dando la noticia siguiente: “Barcelona llevará al TC el decreto de Zapatero que prohíbe el endeudamiento de los Ayuntamientos. El consistorio considera que la medida de Zapatero vulnera el artículo 69 de la Carta Municipal de Barcelona, que regula la financiación local” (en línea: www.lavanguardia.es).

[12] Entre la doctrina que ha comentado este instrumento que introdujo la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, vid. García Roca, F. J. (2000): “El nuevo conflicto en defensa de la autonomía local”, en Justicia Administrativa, n.º 1, pp. 5 y ss.; Ibañez Macías, A. (2000): “Sobre el conflicto constitucional en defensa de la autonomía local”, en Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 59, pp. 179 y ss.; Porras Ramírez, J. M.ª (2000): “El conflicto en defensa de la autonomía local ante el Tribuna Constitucional”, en Civitas, Revista Española de Derecho Administrativo, n.º 107, pp. 373 y ss.; Porras Ramírez, J. M.ª (2001): El conflicto en defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid; Rojí Buqueras, J. M.ª (2001): “El conflicto constitucional en defensa de la autonomía local”, en Actualidad Administrativa, n.º 9, pp. 205 y ss.; Cabello Fernández, M.ª D. (2003): El conflicto en defensa de la autonomía local, Civitas, Madrid; Pulido Quecedo, M. (2004): “Primeros pronunciamientos del TC sobre el Conflicto en defensa de la autonomía local contra leyes estatales. (Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria)”, en Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, n.º 1, pp. 1843 y ss.; Martín Queralt, J. (2006): “El conflicto planteado por las Entidades Locales en defensa de la autonomía local”, en Tribuna Fiscal, n.º 192, pp. 4 y ss.; Pomed Sanchez, L. A. (2006): “Jurisprudencia constitucional sobre Administración local. Primera sentencia dictada en un conflicto en defensa de la autonomía local”, en Anuario del Gobierno Local, n.º 1, pp. 231 y ss.; Alcón Yustas, M.ª F. (2007): “Luces y sombras en el conflicto en defensa de la autonomía local”, en La Reforma del Tribunal Constitucional: Actas del V Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 951 y ss.

[13] La constitucionalidad del Decreto-ley 8/2010 ha sido puesta en duda, no obstante, por la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional. Por Auto 63/2010 de 28 de octubre, y derivando del conflicto colectivo suscitado por los empleados de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, la Sala acordó elevar cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional por entender que las modificaciones que aquella norma introdujo en materia retributiva y que aparecían fijadas por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010, podrían haber vulnerado el contenido esencial de los derechos a la libertad sindical (arts. 7 y 28.1 CE), negociación colectiva (art. 37.1 CE) e igualdad (art. 14 CE).

En un supuesto parecido, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ha dictado la Sentencia de 18 de enero de 2011, considerando razonable y ajustada a la Constitución la regulación contenida en el Decreto-ley 8/2010 por “la dureza y profundidad de la crisis económica”. Sin embargo, a la misma se emitió un voto particular discrepante que sostiene que el Gobierno hizo un “uso abusivo” de esa facultad legislativa provisional y que “las invocaciones a la crisis internacional no pueden convertirse en un fondo de saco que habilite cualquier tipo de actuación”.

[14] El texto completo de la citada moción puede consultarse, por ejemplo, en la página web de la Federación Aragonesa de Municipios, Comarcas y Provincias (en línea: www.famcp.org/?id=333).

[15] En la moción aprobada por la FEMP se instaba al Gobierno a modificar la redacción del artículo 14.2 del Decreto Ley 8/2010, convirtiendo la prohibición genérica de endeudamiento de las Entidades Locales para el ejercicio de 2011 en una limitación sujeta a las condiciones siguientes:

Primero.— Los Ayuntamientos, Diputaciones, Consejos y Cabildos Insulares se comprometen a coadyuvar a la reducción del déficit público y al control del crecimiento de la deuda pública, y por eso asumen la necesidad de controlar el crecimiento de la deuda local, en función del volumen de deuda de cada uno de ellos en el momento actual.

Segundo.— Tomando como referencia el stock de deuda de cada entidad a 31 de diciembre de 2010, calculado conforme a los criterios del Protocolo de Déficit Excesivo —metodología aplicada por el Banco de España y por el Banco Central Europeo—, las Entidades Locales no podrán iniciar nuevas inversiones en 2011 financiadas con endeudamiento, pero sí podrán continuar financiando con este recurso la ejecución de los contratos, incluidos los plurianuales, que hubiesen sido adjudicados antes de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2010. Sólo en el caso de las obras cofinanciadas con recursos externos a la Entidad Local, podrá acudirse a su financiación con endeudamiento, con independencia de cual sea su fecha de adjudicación.

Tercero.— Reivindicar una financiación justa y suficiente para las haciendas locales que permita mantener el nivel y calidad de los servicios que prestan en beneficio de los ciudadanos”.

[16] Por ejemplo, Cinco Días anunciaba el 9 de septiembre de 2010: “Salgado recula para evitar la asfixia de los Ayuntamientos” (en línea: www.cincodias.com). Sólo un día antes, el gabinete de prensa del Ministerio de Economía y Hacienda hacía pública una nota del encuentro que habían mantenido representantes de la FEMP y de la Administración General del Estado, señalando que “La financiación del Estado a las entidades locales se incrementará un 9% en 2011” y que “El Gobierno mantendrá la restricción al endeudamiento de las entidades locales, si bien se permitirá que aquellas en mejor situación financiera puedan endeudarse en 2011” (en línea: www.meh.es).

[17] Algunos medios se hicieron eco de las críticas de los Ayuntamientos de Madrid y Valencia a la solución que finalmente se plasma en la Ley de Presupuestos para 2011. Así, el 9 de septiembre de 2010, La Vanguardia informaba que “Gallardón y Barberá abanderan las críticas por los límites al endeudamiento municipal. El ayuntamiento valenciano denunciará ante los tribunales la ley de Presupuestos del Estado de 2011 si incluye la modificación” (en línea: www.lavanguardia.es). También ADN daba esa información: “Valencia denunciará Ley de Presupuestos si incluye modificación endeudamiento” (en línea: www.adn.es).

[18] A partir de los datos manejados por la FEMP, quedarían fuera de la posibilidad de recurrir al crédito Ayuntamientos como Ávila, Cádiz, Castellón, Córdoba, Cuenca, Huelva, Jaén, Lleida, Málaga, Madrid, Salamanca, Santander, Tarragona, Teruel, Valencia y Zaragoza, entre otros.

[19] La Comisión Ejecutiva de la FEMP aprobó una Resolución el 14 de septiembre de 2010 en la que instaba al Gobierno y Grupos Parlamentarios para que, en la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado para 2011, se incorporasen diferentes medidas para financiar el gasto corriente y refinanciar la deuda existente en las Entidades Locales: “1.— Adecuar el porcentaje de endeudamiento local de manera que ninguna Entidad Local saneada y con capacidad para atender a la amortización de dichos créditos quede excluida de estas medidas; así como con carácter excepcional para el año 2011 pueda ser aplicado a gastos corrientes, prioritariamente a gastos sociales y de educación. 2.— Considerar, igualmente, dentro del marco de flexibilidad en la aplicación del RDL, los proyectos plurianuales o cofinanciados con otras instituciones públicas. 3.— Considerar que se entenderá cumplido el apartado tres del Artículo 14 del RDL sobre crédito a corto plazo, cuando las referidas operaciones queden con saldo cero a 31 de diciembre de cada año, manteniendo así el criterio normativo anterior. 4.— Posibilitar excepcionalmente la refinanciación de la deuda que venza en el ejercicio sin que la misma sea considerada dentro del límite de endeudamiento. 5.— Adoptar las medidas necesarias para el desarrollo y aplicación inmediata de la Disposición Adicional Cuarta, Nueva línea de crédito ICO morosidad Entes Locales, de la Ley de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. 6.— Mantener en los Presupuestos Generales del Estado 2011 los mismos créditos presupuestarios del Plan de Obras y Servicios de las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares, así como la dotación del Fondo Especial de financiación para los municipios de población no superior a 20.000 habitantes, que los contemplados en los Presupuestos Generales del Estado de 2010”.

[20] El Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid organizó un Seminario sobre “Los límites al endeudamiento municipal: la situación en 2010-2011”, celebrado el 16 de noviembre de 2010, distribuyendo para la convocatoria un documento en el que se expresaba una crítica de la solución finalmente adoptada por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2011. Estamos de acuerdo con el planteamiento que allí se hacía en relación al indicado umbral del 75% de deuda viva respecto de los ingresos corrientes, “pues, a poco que se reflexione, es claro que no están en la misma situación un ayuntamiento con deuda alta, pero con alta capacidad de amortización, y un ayuntamiento con menor deuda pero con ingresos muy limitados. Además, desde el punto de vista organizativo, que los municipios exhiban más o menos deuda en sus cuentas tiene mucho que ver con su propia organización: con la existencia o no de empresas municipales, e incluso con su participación en consorcios para la gestión de algunos de sus servicios públicos (en cuyo caso, por tratarse de una Administración distinta, la posible deuda es del consorcio, no del ayuntamiento). En suma, la diversidad de los municipios, de su capacidad de ingresos y de su organización, levanta dudas sobre la corrección de una norma (…) sin suficiente flexibilidad y apertura para el tratamiento diferenciado de cada situación concreta” (en línea: http://www.uam.es/ss/Satellite/es/1234886350331/1242652411598/evento/evento/Seminario:__Limites_al_endeudamiento_municipal_.htm).

[21] Vid. Martínez Sánchez, C. (2010): “Las limitaciones al endeudamiento local”, en Boletín del Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid, n.º 36 (en línea: http://idluam.org/files/boletines/Boletin36_archivos/Page335.htm).

[22] Partidario de modificar la financiación local, vid. Suárez Pandiello (2010), cit., p. 82. Contrario a esa perspectiva, sosteniendo la adopción de medidas de limitación y control del gasto público local y no una revisión de la financiación municipal, vid. Pereira Gámez (2010), cit., pp. 1860 y ss.

[23] Aunque se justifique en el aseguramiento de la información y la transparencia presupuestaria, me parece un nuevo factor de tutela sobre las Entidades Locales —que se añade a lo preceptuado en el TRLHL (art. 193.5) y en el TRLGEP (art. 21)— la norma que contempla el artículo 36 del Proyecto de Ley de Economía Sostenible, posibilitando que el Ministerio de Economía y Hacienda pueda retener a las mismas cantidades a cuenta de su participación en los tributos del Estado, si no comunican los datos de liquidación de sus Presupuestos. Cuando se escriben estas líneas, la indicada iniciativa está pendiente de aprobación por el Senado, habiendo sido aprobado el Informe de la Ponencia por la Comisión de Economía y Hacienda de dicha Cámara (vid. “BOCG”, Senado, n.º 12, de 7 de febrero de 2011).

[24] El 27 de enero de 2011, el Grupo Parlamentario Popular presentó en el Congreso de los Diputados una Proposición no de Ley, para su debate en Pleno, relativa a la adopción de medidas de apoyo a las Entidades Locales (vid. “Boletín Oficial de las Cortes Generales”, serie D, n.º 516, de 4 de febrero de 2011, pp. 3 y ss.), planteando medidas estructurales para mejorar el sistema de financiación municipal y tendentes a la aprobación de una Ley Básica del Gobierno y Administración Local, junto a otras de carácter extraordinario y transitorio para paliar las dificultades económico-financieras en dicho ámbito. Así, entre estas últimas se plantean dos que tienen que ver con el objeto de este trabajo: “3. Flexibilizar su capacidad de endeudamiento, corrigiendo la discutible e ideológica arbitrariedad contemplada en el proyecto de presupuestos [sic.], y que, excepcionalmente para 2011, pueda destinarse el mismo a inversiones y gasto corriente. 4. Autorizar a los Ayuntamientos a refinanciar los vencimientos de deuda del ejercicio, de forma que el stock de deuda del Ayuntamiento no se vea alterado”.

[25] Aunque se haya atribuido recientemente la expresión al expresidente Felipe González, como refiere la noticia de El Economista, de 17 de septiembre de 2010, sobre una conferencia pronunciada por aquél, en la ciudad argentina de Rosario, sobre “Crisis y futuro en Latinoamérica” (en línea: www.elconomista.es), y asimismo lo señala Benegas, J. M.ª (2011): “El desmadre capitalista”, en Diario Progresista (en línea: www.diarioprogresista.es/), lo cierto es que los términos “economía de casino” aparecen ya como el título de un artículo publicado por la Revista Internacional, n.º 86, 1996, posteriormente aparecido en Internet el 12 de marzo de 2007, en el web de Corriente Comunista Internacional (en línea: http://es.internationalism.org/rint96-casino).

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