Régimen jurídico general de las operaciones de crédito locales

Posted on 1 diciembre 2011

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La regulación de las operaciones de crédito de las Entidades Locales se encuentra en los artículos 48 a 55 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (aprobado por RDLeg 2/2004, de 5 de marzo). Esta norma culmina, por ahora, un largo proceso[1] en el que se han ido decantando diferentes modificaciones del texto originario aprobado en su día (Ley 39/1988, de 28 de diciembre)[2] y que se efectuaron por medio de ese instrumento normativo que sirvió para burlar la jurisprudencia constitucional sobre el contenido eventual de la Ley de Presupuestos[3], como fueron las leyes de acompañamiento —por ejemplo, la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (que alteró los regímenes de control y fiscalización del gasto y de las operaciones financieras locales, fijando mecanismos de vigilancia del endeudamiento) y las de idéntica rúbrica: Ley 50/1998, de 30 de diciembre y Ley 62/2003, de 30 de diciembre— y por padecer el impacto de una legislación influida por una suerte de creencia totémica en el “déficit cero”[4], más tarde suavizada[5] —para adecuarla a los cambios que se hicieron en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Europeo[6], tras haber sido inaplicado éste en su vertiente correctora por los déficits excesivos que se dieron en Alemania y Francia en 2002 y 2003[7]— y posteriormente refundida[8].

En cuanto al desarrollo reglamentario, cabe citar los Reales Decretos 705/2002, de 19 de julio, por el que se regula la autorización de las emisiones de Deuda Pública de las Entidades Locales, y 1463/2007, de 2 de noviembre, que aprobó el Reglamento de desarrollo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las Entidades Locales.

Y, aún con carácter previo a las normas que han impuesto restricciones al endeudamiento local para 2011, aunque situadas en un polo muy opuesto, todavía cabe citar, por su importancia y concepción de los Ayuntamientos como instrumentos de política keynesiana, el Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se creó un Fondo Estatal de Inversión Local que, pese a lo bienintencionado de su establecimiento, puede haber generado riesgos adicionales de financiación corriente posterior a las nuevas inversiones realizadas[9]. Por otro lado, merece citarse también el Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, que contempló medidas extraordinarias y urgentes para facilitar a las Entidades Locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos. Con dicha norma se vuelve a reproducir una práctica generalizada de “premiar al malo, al incumplidor, al mal gestor, en definitiva, a aquellos que se encuentran más endeudados, menos saneados, o en situación claramente deficitaria”, al propiciar que fuesen los Ayuntamientos con liquidaciones deficitarias los que pudieran acogerse a la operación especial de endeudamiento prevista en aquél[10].

Teniendo en cuenta el referido marco normativo[11], Municipios y Provincias, así como los organismos dependientes de dichos entes, pueden concertar cualquier modalidad de operación de crédito, público o privado, a corto y a largo plazo, así como para la cobertura y gestión del riesgo del tipo de interés y de cambio.

Al igual que sucede para otros ámbitos, la legislación distingue las operaciones de crédito segun el plazo previsto para su amortización, en función de la distinta finalidad asociada al producto que se obtenga de las mismas. Así, para la financiación de inversiones y para la sustitución total o parcial de operaciones preexistentes, podrá recurrirse al crédito público y privado a largo plazo[12], mientras que las necesidades transitorias de tesorería se cubrirán con operaciones que no excedan de un año.

En cualquier caso, las operaciones de crédito que se concierten, requieren informe previo de la Intervención —en el que se analizará la capacidad para afrontar las obligaciones que deriven de las mismas— y que la Corporación haya aprobado el Presupuesto del ejercicio en curso[13], aún cuando en situaciones de prórroga del correspondiente al ejercicio anterior podrán llevarse a cabo operaciones de tesorería, siempre que se hubieran reembolsado las concertadas con anterioridad, así como de crédito a largo plazo para financiar inversiones vinculadas directamente a la concesión de créditos extraordinarios y suplementos de crédito.

Tratándose de operaciones destinadas a cubrir desfases transitorios de tesorería, las emisiones de deuda por plazo inferior a un año, así como los préstamos, créditos y anticipos percibidos de entidades financieras, no podrán exceder en su conjunto del 30% de los ingresos corrientes del último Presupuesto liquidado (si no fuese el del ejercicio anterior y la operación hubiera de realizarse en el primer semestre del año). Este límite se reduce a la mitad para el caso de que fuesen los presidentes de las Corporaciones locales quienes concertasen las operaciones y no los plenos de las mismas[14].

Sintetizamos a continuación el régimen de las autorizaciones[15] para que las Entidades Locales puedan concertar operaciones de crédito a largo plazo[16], para cuyo otorgamiento se tendrá en cuenta, de manera preferente, el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y la situación económica de la entidad peticionaria, plazo de amortización de la operación proyectada y la futura rentabilidad económica de la inversión a realizar:

— Los órganos del Ministerio de Economía y Hacienda[17] o de la Comunidad Autónoma (si cuenta con competencia estatutaria en la materia) deben autorizar las operaciones que se pretendan llevar a cabo si los resultados corrientes y del último ejercicio revelan una situación de ahorro neto negativo (por superar las obligaciones reconocidas a los derechos liquidados), que requerirá la aprobación por el pleno de la Corporación de un plan de saneamiento financiero por plazo no superior a tres años y que se presentará junto a la solicitud de autorización[18]. Dicho plan de saneamiento no será necesario si las operaciones tienen por finalidad sustituir anteriores operaciones de crédito a largo plazo, disminuyendo la carga financiera o el riesgo de las mismas. La autorización no será necesaria cuando, tratándose de Entidades Locales de más de 200.000 habitantes, se haya formulado un escenario de consolidación presupuestaria, aprobado por el pleno, en el que figure el límite máximo del déficit no financiero y el importe máximo de endeudamiento para cada uno de los tres ejercicios siguientes[19].

— También será necesaria la autorización del Estado o de la Comunidad Autónoma cuando el volumen total del capital vivo de las operaciones de crédito vigentes a corto y largo plazo, incluyendo el importe de la operación proyectada, exceda del 110% de los ingresos corrientes del último Presupuesto liquidado[20].

— Igualmente se precisará de autorización del Ministerio de Economía y Hacienda ante cualquier tipo de operaciones que se formalicen en el exterior o con entidades financieras no residentes en España y las que se instrumenten mediante emisiones de deuda o cualquier otra forma de apelación al crédito público.

Resta añadir la previsión que efectúa la Ley de Haciendas Locales en relación a las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, pudiendo estas últimas fijar límites de acceso al crédito de las Entidades Locales en atención a las circunstancias coyunturales de política económica que lo aconsejen; circunstancia aprovechada por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010 en un sentido bien distinto a como se ha comportado la Ley de Presupuestos para este año.

De manera complementaria al régimen sumariamente expuesto, legalmente se ha establecido una Central de información de riesgos[21], cuya finalidad pasa por proveer los datos relacionados con las distintas operaciones de crédito concertadas por las Entidades Locales y las cargas financieras que supongan. Dicha Central, que tendrá carácter público, se nutrirá de las comunicaciones de las propias Entidades Locales, así como de los Bancos, Cajas de Ahorros y demás entidades financieras, Administraciones públicas y Banco de España.


[1] Para un análisis general de la regulación de las autorizaciones de crédito a las Entidades locales, así como la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa recaída sobre el tema, vid. Díaz Lema, J. M. (2004): “Las autorizaciones de crédito local: entre la estabilidad presupuestaria y la autonomía de endeudamiento”, en Actualidad Administrativa, n.º 4, pp. 453 y ss.

[2] Para una evaluación de los preceptos que regulan el acceso de los Municipios al endeudamiento y la tendencia histórica que presentan las políticas de deuda en el ámbito local, vid. Vallés Giménez, J., Pascual Arzoz, P. y Cabasés Hita, F. (2003): “Endeudamiento local y restricciones institucionales. De la Ley reguladora de Haciendas Locales a la estabilidad presupuestaria”, Papel de Trabajo n.º 3, Instituto de Estudios Fiscales. Estos autores sostienen que las limitaciones intrpducidas por la Ley de Estabilidad Presupuestaria pudieron ser excesivamente severas, con los consiguientes costes potenciales sobre el crecimiento, y haber introducido un incentivo sobre los Ayuntamientos que les estimula a mantener cuotas innecesarias de deuda, además de haber podido instigar un mayor endeudamiento previo a la aprobación de la Ley con objeto de lograr un mayor margen de maniobra a posteriori (p. 20).

[3] Me refiero a la STC 76/1992, de 14 de mayo, que inauguró una larga lista de “sentencias presupuestarias”. Vid. Martínez Lago, M. A. y García de la Mora, L. (2010): Lecciones de Derecho Financiero y Tributario, 7.ª ed., Iustel, Madrid, pp. 196-203.

[4] Vid. Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, a la que escoltó otra norma referida fundamentalmente a las Comunidades Autónomas (Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria). Una observación de las líneas básicas del endeudamiento de las Entidades Locales, cuando aún no habían resultado aprobadas las citadas leyes, puede verse en Pereira Gámez, M. (2002): “La Ley General de Estabilidad Presupuestaria”, en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, n.º 1, pp. 55 y ss.

[5] Vid. Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, así como la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

[6] El Pacto de Estabilidad y Crecimiento está constituido por una Resolución del Consejo de la Unión Europea de 17 de junio de 1997 y dos Reglamentos del Consejo (CE) 1466/1997, de 7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, y 1467/1997, también de 7 de julio, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. Ambos Reglamentos fueron modificados, respectivamente, por los Reglamentos del Consejo (CE) 1055 y 1056/2005, de 27 de junio.

[7] La inaplicación del procedimiento de déficit excesivo motivaría, posteriormente, la Sentencia de 13 de julio de 2004, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, anulando las conclusiones adoptadas por el ECOFIN en su reunión de 25 de noviembre de 2003. Vid. Martínez Lago, M. A. (2006): “La estabilidad presupuestaria y la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas”, en Noticias de la Unión Europea, n.º 257, pp. 59 y ss. La citada sentencia también ha sido analizada por De la Quadra-Salcedo Janini, T. (2004): “La discrecionalidad política del ECOFIN en la aplicación del procedimiento por déficit excesivo. Reflexiones tras la Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 2004”, en Revista de Estudios Políticos, n.º 126, pp. 151 y ss.

[8] Vid. RDLeg 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

[9] Vid., en ese sentido, Suárez Pandiello (2010), cit., p. 82. La incidencia presupuestaria de dicho Fondo ha sido tan relevante que en 2008 alcanzó alrededor del 90% de los ingresos de capital de los Ayuntamientos. Vid. Utrilla de la Hoz, A. (2010): “El Fondo Estatal de Inversión Local: alcance y valoración”, en el Informe sobre Federalismo Fiscal en España’09, cit., pp. 84 y ss.

[10] Vid. Pereira Gámez, M. (2009): “El saneamiento del remanente de tesorería negativo. La STS de 20 de noviembre de 2008”, en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, n.º 20, pp. 3015 y ss.

[11] Vallés Giménez, Pascual Arzoz y Cabasés Hita (2003), cit., p. 39, consideran que la complejidad y cambios constantes sufridos por la regulación, ocasiona problemas de información y comprensión por parte del electorado y genera un cierto clima de incertidumbre sobre las políticas de endeudamiento de los Ayuntamientos.

[12] El crédito sólo podrá concertarse a través de préstamos o créditos concedidos por entidades financieras cuando tengan por objeto la financiación del remanente de tesorería negativo que resulte de la liquidación del Presupuesto si no cabe reducir gastos del nuevo (art. 193.2 TRLHL), así como para la realización de nuevos o mayores gastos corrientes que hayan sido declarados necesarios y urgentes con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y siempre que se den conjuntamente las condiciones establecidas en el artículo 177.5 del TRLHL: 1.ª Que su importe total anual no supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes del Presupuesto de la Entidad; 2.ª Que la carga financiera total de la Entidad, incluida la derivada de las operaciones proyectadas, no supere el 25% de los expresados recursos, y 3.ª Que las operaciones queden canceladas antes de que se proceda a la renovación de la Corporación.

[13] Se exonera de dicha inclusión en el Presupuesto aprobado a las operaciones especiales de tesorería concertadas por las Diputaciones provinciales que asuman por cuenta de los Ayuntamientos de su ámbito territorial la recaudación de los impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas y que tengan por exclusiva finalidad la de anticipar a los mismos, anualmente, hasta el 75% del importe de la recaudación presumible por dichos conceptos. Estas operaciones han de quedar canceladas antes de que finalice cada ejercicio y no deben suponer carga financiera para las Diputaciones, sin que computen a los efectos de los límites generales previstos para las operaciones de crédito (art. 149 TRLHL).

[14] Tratándose, en cambio, de operaciones de crédito a largo plazo, dicha facultad de los presidentes de las Corporaciones locales se reduce al 10% de los recursos ordinarios previstos en el Presupuesto.

[15] Como han señalado Martín Queralt, J., Lozano Serrano, C., Tejerizo López, J. M. y Casado Ollero, G. (2008): Curso de Derecho Financiero y Tributario, 19.ª ed., Tecnos, Madrid, p. 77, la necesidad de autorización parece chocar con la autonomía local, pero el Tribunal Constitucional ha justificado las limitaciones para evitar que las Entidades Locales se endeuden hasta extremos comprometedores. Vid. SSTC 56 y 57/1983, ambas de 28 de junio.

[16] Un amplio comentario de esta modalidad de endeudamiento puede verse en Valle Torres, J. L. (2008): “Operaciones de crédito a largo plazo en el sector local”, en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, n.º 23, pp. 3864 y ss.

[17] En opinión de Vallés Giménez, Pascual Arzoz y Cabasés Hita (2003), cit., p. 21, sería preciso reducir el grado de centralización, probablemente disminuyendo el papel que desempeña el Ministerio de Hacienda e incrementando los poderes de la Comisión Nacional de Administración Local.

[18] Según ha manifestado Pereira Gámez, M. (2009), cit., pp. 3015 y ss., el plan de saneamiento posibilita mayor endeudamiento financiero, mayor gasto y mayor desequilibrio, agravando la situación de falta de liquidez. En suma, se produce justamente el efecto inverso al inicialmente previsto, aunque no toda la culpa sea de los Ayuntamientos, sino que también es consecuencia de la complicidad de los órganos que ejercen la tutela financiera al autorizar operaciones sin atender al grado de saneamiento de los remanentes de tesorería negativos, o cuando no han llevado el seguimiento del cumplimiento del plan.

[19] La aprobación del escenario de consolidación presupuestaria corresponde a los mismos órganos, del Estado o de la Comunidad Autónoma, que tengan competencia para autorizar las operaciones de crédito a largo plazo de la Entidad Local.

[20] Con una redacción muy mejorable —“con carácter excepcional y exclusivamente para el año 2010, y hasta que se apruebe la reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales…”—, el mencionado porcentaje se fijó en un 125% por la Disposición Adicional Cuadragésima sexta de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010.

[21] Vid. arts. 24 de la LGEP y 55 del TRLHL. Dicha Central de Riesgos de las Entidades Locales quedó inicialmente regulada por el RD 1438/2001, de 21 de diciembre que, posteriormente, sería derogado por el RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de la LGEP en su aplicación al ámbito local.

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