Las sentencias del Tribunal Constitucional 223 y 242/2006, de 6 y 24 de julio

Posted on 1 diciembre 2011

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Estos dos recientes fallos del Tribunal Constitucional renuevan el interés de considerar el problema de las limitaciones a la iniciativa parlamentaria sobre asuntos presupuestarios[1]: por un lado está la Sentencia 223/2006, de 6 de julio, que viene a estimar los argumentos de uno de los recursos de inconstitucionalidad que se interpusieron contra la redacción dada a preceptos que se habían reformado del Reglamento de la Asamblea de Extremadura, que se relacionaban con el despliegue del requisito de la conformidad gubernamental —en este caso de la Junta de Extremadura— ante enmiendas que entrañen un aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios y los añadidos procedimientos a seguir en caso de que el criterio disconforme a la tramitación de iniciativas fuese manifiestamente infundado. Por otro lado, la Sentencia 242/2006, de 24 de julio, que deniega el amparo solicitado por varios parlamentarios contra un acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco y la subsiguiente inadmisión a trámite de una proposición de ley frente a la que el Gobierno de dicha Comunidad había manifestado su disconformidad por implicar una disminución de ingresos presupuestario.

 

A) La Sentencia 223/2006, de 6 de julio

Nueve años después de que se formularan, la Sentencia 223/2006, de 6 de julio, ha estimado los argumentos de uno de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por la Junta de Extremadura y ochenta y un senadores del Grupo Socialista contra la reforma del Reglamento de la Asamblea de Extremadura llevada a cabo por Acuerdo del Pleno de esta Cámara de 29 de mayo de 1997.

Los preceptos contra los que se dirigieron los recursos se referían al requisito de la conformidad de la Junta extremeña ante enmiendas que causen modificaciones a un Presupuesto aprobado y que está aplicándose. Concretamente, se trataba de los artículos 111.1 y 121.4, que habían quedado redactados así:

«Artículo 111. 1. Las enmiendas a un proyecto de Ley que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios del ejercicio en curso requerirán la conformidad de la Junta de Extremadura para su tramitación.

Cuando la disconformidad de la Junta de Extremadura sea manifiestamente infundada y no exista coincidencia con la interpretación que haga la Mesa de la Asamblea, decidirá el Pleno de la Cámara, en un debate de los de totalidad, en la primera sesión plenaria que se celebre, oída previamente la Junta de Portavoces».

«Artículo 121. 4. Conocido el criterio de la Junta de Extremadura que supusiera la oposición a la tramitación por implicar la iniciativa aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, la Mesa de la Asamblea acordará la no admisión a trámite de la proposición de Ley y la devolución a su autor.

Cuando la disconformidad de la Junta de Extremadura sea manifiestamente infundada, decidirá el Pleno de la Cámara, tras un debate de los de totalidad, en la primera sesión plenaria que se celebre, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces. Dicho debate versará únicamente sobre la discrepancia de criterios sobre si la iniciativa supone o no aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios en vigor».

Estas normas introdujeron un procedimiento que, como sostiene en su recurso la Junta de Extremadura, permite residenciar en el Pleno de la Asamblea la facultad de decidir si una proposición de ley implica o no aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, frente a la situación anterior en que esa facultad de veto, que se justifica por la necesidad de impedir que el Gobierno pierda el control sobre los medios económicos comprometidos para la ejecución de su programa político, era exclusiva del Ejecutivo. Según expresaba la exposición de motivos de la reforma de los artículos 111 y 121 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura «la norma limitativa de tramitación parlamentaria en los casos de enmiendas a proyectos de ley o proposiciones de ley contenidas en las normas Estatutaria y Reglamentaria no puede ser un precepto de interpretación discrecional del Ejecutivo, ya que si fuera un acto discrecional podría convertirse en un cerrojo que se podría utilizar cómodamente para impedir toda modificación de un proyecto de ley o de una iniciativa legislativa del Parlamento que no fuera del agrado o conveniencia del Gobierno, con lo que habríamos desorbitado el ámbito propio de esta norma y la habríamos convertido en un auténtico freno a la división de poderes. A partir de una interpretación de la norma con carácter exclusivo por el poder ejecutivo, el parlamento podría cerrar sus puertas a toda iniciativa legislativa propia o incluso a modificar las iniciativas legislativas del Gobierno»[2]. Frente a este criterio, la Junta concebía la potestad de veto como una consecuencia de la división de poderes que trata de garantizar la función de gobierno, asegurando el equilibrio presupuestario, deduciendo la inconstitucionalidad de los artículos impugnados por oponerse al artículo 61.b) [hoy 60.b)] del Estatuto de Autonomía de Extremadura. El escrito de alegaciones del Letrado de la Asamblea de Extremadura distinguía dos situaciones: por un lado la correspondiente con el ejercicio presupuestario en curso y, por otro, los ejercicios futuros a los que no se extiende la facultad de veto presupuestario del ejecutivo, cuyo ejercicio en el otro caso queda asegurado siempre que la disconformidad que lo fundamente no sea manifiestamente infundada.

Antes de entrar a resolver la cuestión de si la atribución al Pleno de la Asamblea autonómica de la facultad de rechazar por notoriamente infundada la oposición del Gobierno a la tramitación de una enmienda o de una proposición de ley que alteren las previsiones presupuestarias en relación con los créditos y los ingresos es o no contraria al artículo 60.b) del Estatuto de Autonomía de Extremadura, el Tribunal Constitucional constata que con anterioridad a la reforma normativa enjuiciada no se contemplaba la eventualidad de una discrepancia entre la Cámara y el Gobierno respecto a la realidad del hecho que hacía precisa la conformidad de este último y, también, que la Junta de Extremadura no había hecho uso de esta facultad de oposición hasta la IV Legislatura autonómica, cuando se opuso a la tramitación de doce proposiciones de ley presentadas por grupos de la oposición parlamentaria, razonando después que «la ejecución de un presupuesto en curso supone la verificación de dos confianzas: de un lado la obtenida por el Gobierno con la investidura de su Presidente; de otro la concedida específicamente por la Cámara a su programa anual de política económica. Así como la primera sólo se pierde en los casos expresamente establecidos (con el éxito de una moción de censura o el fracaso de una cuestión de confianza), la segunda se conserva a lo largo del período de vigencia natural (o prorrogada) del presupuesto, de suerte que el Gobierno puede pretender legítimamente que las previsiones económicas en él contenidas se observen rigurosamente en el curso de su ejecución. Puede pretender, en definitiva, que sólo sea relevante la oposición a su programa de gobierno traducida en una retirada formal de la confianza obtenida con la investidura y que, constante esa confianza, no se dificulte la ejecución del programa del Gobierno haciéndolo impracticable con la desnaturalización del programa económico sobre el que se asienta. Éste es el fundamento de la facultad que se le reconoce al Ejecutivo para oponerse a la tramitación de iniciativas legislativas que puedan desvirtuar el instrumento económico de su acción de gobierno» (Sentencia 223/2006, FJ 5.º).

Con esta delimitación general, el Tribunal entiende que «la reforma del Reglamento de la Asamblea de Extremadura lleva (…) pura y simplemente a privar al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura de la facultad que tiene reconocida en el art. 60.b) EAE, facultad que viene justificada como consecuencia de la asunción de los principios básicos del llamado “parlamentarismo racionalizado” por parte tanto del Texto constitucional español como de los Estatutos de las diferentes Comunidades Autónomas». La regla prevista en el Estatuto queda modificada al erigirse Mesa y Pleno de la Cámara en jueces de la concurrencia o no de las circunstancias que permiten al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura oponerse a la tramitación de iniciativas normativas que alteren el equilibrio presupuestario. Por esto se considera que las normas impugnadas «alteran el sistema de relaciones entre la Junta y la Asamblea previsto estatutariamente, sistema de relaciones que, respecto al necesario respeto a los compromisos económicos asumidos mediante la aprobación por dicha Asamblea del presupuesto de la Comunidad Autónoma, elaborado y ejecutado por el Consejo de Gobierno de la Junta, y examinado, enmendado, aprobado y controlado por la Asamblea [art. 60 a) EAE], es claro en el sentido de que solamente se podrán alterar dichos compromisos con el consentimiento del Ejecutivo autonómico, quedando facultado éste, con toda libertad, para oponerse a las iniciativas que pretendan modificarlos, y sin que puedan los órganos parlamentarios emitir un juicio sobre el carácter de manifiestamente infundada o no de tal oposición, puesto que al introducirse una norma que los habilita para realizar dicha tarea se está claramente trasladando la potestad de decidir del Gobierno a la Asamblea de la Comunidad Autónoma, alterando así el equilibrio de poderes previsto en el Estatuto de Autonomía, equilibrio de poderes diseñado en línea con las interpretaciones más recientes del régimen parlamentario (a las que responde, sin duda, el diseño de la forma de gobierno en la Comunidad Autónoma de Extremadura), en las que se ha pretendido reforzar la posición de los ejecutivos y, singularmente, de sus presidentes, en aras de dotar a todo el sistema de una mayor estabilidad y mejorar su funcionamiento» (Sentencia 223/2006, FJ 6.º).

 

B) La Sentencia 242/2006, de 24 de julio

Esta sentencia de la Sala Primera del Tribunal Constitucional deniega el amparo que demandaron varios diputados del Grupo Parlamentario Popular Vasco contra el Acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco de 30 de enero de 2001, desestimatorio de la solicitud de reconsideración del Acuerdo de 29 de diciembre de 2000, por el que se inadmitió a trámite una proposición de Ley de dicho grupo sobre modificación del artículo 133 del Decreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre, por el que se aprobó el texto refundido de las disposiciones legales vigentes sobre régimen presupuestario de Euskadi[3]. La razón de aquella inadmisión hay que buscarla en el hecho de que el Gobierno autonómico había manifestado su disconformidad con la proposición de ley por implicar una disminución de ingresos presupuestarios que justificó así: «en el régimen presupuestario actualmente vigente para el periodo de prórroga y conociendo de antemano la cifra de las aportaciones de las Diputaciones Forales a la Comunidad Autónoma acordadas por el Consejo Vasco de Finanzas Públicas para el ejercicio de 2001, de una magnitud superior a las previstas en los Presupuestos del año 2000, la modificación del artículo 133 del Decreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de las Disposiciones legales vigentes sobre Régimen Presupuestario de Euskadi, implicará inexcusablemente una disminución de los ingresos presupuestarios que hubieran correspondido a la Comunidad Autónoma por aplicación de la actual regulación de la prórroga presupuestaria y del Acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas Públicas del pasado mes de octubre. En conclusión, la reforma del ordenamiento propuesta sí supone en términos reales, en términos recaudatorios, una disminución de los ingresos presupuestarios porque, para el próximo ejercicio, se ingresaría menos de lo que correspondería con el régimen actualmente vigente».

Aunque, inicialmente, la Mesa del Parlamento Vasco había admitido a trámite la proposición de ley, tras recibir certificación del Acuerdo del Consejo de Gobierno y un informe de los servicios jurídicos de la Cámara en el que se concluía que la Mesa debía aceptar la disconformidad del Gobierno salvo que ésta fuese manifiestamente infundada y carente totalmente de base, optó por no admitir la iniciativa legislativa. Los diputados recurrentes consideraron que la oposición del Gobierno Vasco a la tramitación de la proposición de ley incumplía las exigencias de motivación, que no debe ser meramente formal, sino que debe incorporar elementos de suficiencia y de convicción que pueden ser revisados por la jurisdicción constitucional. Por su parte, el Letrado Mayor del Parlamento Vasco alegó que la actuación de la Mesa no ha podido vulnerar el derecho a la participación política de los recurrentes ya que ha sido el Acuerdo del Gobierno y no de la Mesa el que determinó la suspensión de la iniciativa legislativa discutida. En apoyo de la estimación del recurso, el Ministerio Fiscal consideró necesario interpretar restrictivamente las previsiones reglamentarias limitadoras de la función legislativa de los parlamentarios, deduciendo que la Mesa del Parlamento debería haber admitido a trámite la proposición de Ley, que no afectaba al Presupuesto en ejecución, sino que tenía una vocación general de futuro, por lo que se sustrajo al Parlamento y, sobre todo, a los parlamentarios de su derecho a controlar las previsiones legislativas referidas al futuro, aunque éste sea próximo o inmediato.

En la fundamentación del Tribunal Constitucional se confrontan dos facultades del Ejecutivo que resultan sustancialmente distintas: por un lado la manifestación de su criterio respecto de la toma en consideración de proposiciones de ley y, por otro, su postura conforme o disconforme con la tramitación por razones financieras. Mientras que en el primer caso no se condiciona la tramitación de la iniciativa legislativa, limitándose a dar a conocer a la Cámara su postura en función de criterios de oportunidad, políticos o de otra índole, «la conformidad presupuestaria del Gobierno para su tramitación si implica un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios constituye una condición insoslayable para la misma que, en su caso, impide la celebración del debate plenario de toma en consideración» (Sentencia 242/2006, FJ 3.º).

Para resolver si los acuerdos impugnados vulneraron lo dispuesto en el artículo 23.1 y 2 CE, el Tribunal recuerda que de este precepto no deriva un derecho fundamental de los parlamentarios al cumplimiento de la legalidad parlamentaria, sino «un derecho a ejercer las facultades inherentes al núcleo de su función representativa de acuerdo con lo previsto en dicha normativa y en condiciones de igualdad. El ius in officium tutelado por dicho precepto no otorga, por lo tanto, relevancia constitucional a cualquier infracción del Reglamento parlamentario, sino únicamente a las que vulneran este derecho fundamental» (ibídem, FJ 4.º). Luego profundizará en torno a la motivación de la decisión impugnada, llegando a la conclusión de que el acta de la reunión en que la Mesa rechazó reconsiderar su Acuerdo es sucinta y únicamente refleja el resultado de la votación que se resolvió por el voto de calidad del Presidente y se limita a recoger quienes se muestran a favor y quienes en contra de la reconsideración. Esta forma de proceder no satisface las exigencias de motivación formal que requiere cualquier limitación de los artículos 23.1 y 2 de la Constitución, aunque desde un punto de vista constitucional el problema esté en la dimensión material del deber de motivación (ibídem, FJ 5.º); perspectiva desde la que resulta imprescindible enmarcar la actuación de la Mesa de la Cámara en el ejercicio de una facultad del Gobierno reconocida expresamente en el Reglamento del Parlamento Vasco; facultad que se encuentra sometida a «un régimen jurídico que integra elementos formales, como el plazo en que el Gobierno debe manifestar su disconformidad, y elementos materiales, tales como la propia concurrencia de su presupuesto de hecho (en nuestro caso, que la iniciativa parlamentaria en cuestión implique una disminución de los ingresos presupuestarios). Pero dicha institución, que no sólo se contempla a nivel autonómico, sino que también tiene un respaldo constitucional explícito (art. 134.6 CE), es evidente que afecta a las relaciones Parlamento-Gobierno y, por lo tanto, al sistema institucional estatal y autonómico, lo cual debe ser tenido en todo momento en cuenta al pronunciarse sobre su concreta aplicación» (ibídem, FJ 6.º).

Así las cosas, «aunque la propia normativa aplicable limita la conformidad del Gobierno a la concurrencia de un requisito material como la disminución de los ingresos o el aumento de los créditos presupuestarios que, de acuerdo con nuestra doctrina, abre las puertas a un control desde la perspectiva de la proporcionalidad y la razonabilidad, en este contexto es evidente que tanto la Mesa del Parlamento como este Tribunal deben limitarse a un control de una menor intensidad. Así, y sin que ello signifique renunciar a controlar otros aspectos objetivos como la presentación en tiempo y forma de la disconformidad del Gobierno, la Mesa del Parlamento no debe obstaculizar el ejercicio de esta facultad. En un caso como el presente, que se refiere a una disconformidad del Gobierno respecto a la tramitación de una proposición de Ley, y que se da en una Comunidad Autónoma que prevé algunas reglas adicionales sobre cuándo puede entenderse que se produce una alteración de las previsiones presupuestarias, es posible un pronunciamiento de la Mesa sobre el carácter manifiestamente infundado del criterio del Gobierno» (ibídem, FJ 6.º).

En definitiva, el Tribunal entiende que el Gobierno y la Mesa del Parlamento Vasco efectuaron una determinada interpretación de los artículos 103 y 105.2 del Reglamento parlamentario que vincula los efectos de la iniciativa combatida por aquél con el ejercicio presupuestario en vigor. Como resulta que el artículo 23.2 de la Constitución no contempla un derecho fundamental a una determinada interpretación de la normativa parlamentaria, ni resulta vulnerado por cualquier infracción de la misma, sino que únicamente puede ser vulnerado por una interpretación arbitraria e irrazonable de la facultad de los recurrentes de presentar proposiciones de Ley, el Tribunal llega a la conclusión de que «no puede afirmarse que la motivación del Gobierno Vasco para fundamentar su disconformidad carezca de verosimilitud y de lógica. Se basa, en primer lugar, en datos objetivos que no han sido rebatidos por ninguna de las partes, tales como la existencia de un Acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas públicas determinando las aportaciones de los territorios forales a los Presupuestos Generales del País Vasco para el año 2001, y la lógica disminución de tales aportaciones en caso de ser aprobada la proposición de Ley debatida. Por otro lado, lo que en el fondo discuten los recurrentes y el Ministerio Fiscal es el ámbito temporal en que debe producirse dicha disminución de ingresos, que ambas partes sitúan en el mismo ejercicio en que presentó la proposición de Ley objeto de discusión. Pero el criterio del Gobierno, compartido implícitamente por la Mesa del Parlamento, en sentido contrario no puede considerarse arbitrario o irrazonable. Debe tenerse en cuenta que la finalidad de la disconformidad del Gobierno es garantizar la ejecución del programa económico aprobado con la Ley de presupuestos o prorrogado como consecuencia de la no aprobación de esta Ley. Por otro lado, la urgencia con que pretendía tramitarse la proposición de Ley debatida, así como la ausencia de cualquier período de vacatio legis en caso de aprobación, no permitían considerar que los efectos de una prórroga de las aportaciones de los territorios forales eran meramente futuros y no afectaban a la ejecución de un programa económico inminente. Finalmente, y como hemos recordado recientemente, es evidente que la relación de confianza que contribuye a sostener la necesaria conformidad del Gobierno no cierra las puertas a la posibilidad de que el Parlamento la retire a través de los instrumentos expresamente previstos al efecto. En este contexto, la actuación de la Mesa tampoco puede considerarse que encubre una decisión que correspondía a otros órganos parlamentarios o judiciales, sino que, por el contrario, una eventual obstaculización de la disconformidad manifestada por el Gobierno hubiese excedido las funciones reservadas al órgano rector del Parlamento Vasco» (Sentencia 242/2006, FJ 6.º).

 


[1] También se ha referido a las mismas el profesor Escribano López, F.: «La disciplina constitucional de los Presupuestos Generales del Estado y su aplicación en el ámbito de las Comunidades Autónomas», Auditoría Pública, núm. 45, 2008, págs. 49 y sigs., especialmente págs. 80 y sigs. Nuestro comentario a dichas sentencias proviene de Martínez Lago, M. A.: «Las restricciones de los debates parlamentarios sobre Presupuestos. Nueva aproximación al tema tras las Sentencias del Tribunal Constitucional 223 y 242/2006, de 6 y 24 de julio», Asamblea, Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 15, 2006, págs. 3 y sigs., especialmente págs. 14 y sigs.

[2] Boletín Oficial de la Asamblea de Extremadura, IV Legislatura, núm. 115, de 9 de junio de 1997, pág. 13.

[3] El artículo 133 contempla la financiación de la Hacienda General del País Vasco en régimen de prórroga presupuestaria, remitiéndose para la fijación de las aportaciones de las Diputaciones Forales a lo dispuesto por la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos. Esta norma determina, a su vez, y con carácter general, la prórroga de las citadas aportaciones sin perjuicio de su actualización una vez se hayan aprobado los nuevos Presupuestos y salvo que se hubiese aprobado la ley que contenga la metodología de distribución de recursos y la determinación de las aportaciones de cada Territorio Histórico a los gastos presupuestarios de la Comunidad Autónoma, supuesto en el que las aportaciones serían establecidas por el Consejo Vasco de Finanzas Públicas. No obstante la situación de prórroga, el apartado 3.º del artículo 133 del Decreto Legislativo 1/1994 contempla el incremento de las aportaciones de las Diputaciones Forales en virtud de la consignación de créditos de pago como consecuencia de la asunción por parte de la Comunidad de nuevas competencias y/o servicios procedentes del Estado. Pues bien, la proposición de ley presentada por el Grupo Popular Vasco determinaba para la situación de prórroga presupuestaria la prórroga de las aportaciones de las Diputaciones Forales en sus mismas cuantías y vencimientos como figuraban en el último ejercicio hasta la aprobación de los nuevos Presupuestos, justificándose en evitar la mayor discrecionalidad en el gasto del Gobierno con un presupuesto prorrogado que con otro aprobado por el Parlamento.

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