La conformidad del Gobierno ante la variación del Presupuesto corriente por las Cámaras

Posted on 1 diciembre 2011

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El tema de las restricciones impuestas al debate parlamentario de los Presupuestos aparece formalmente regulado por los apartados 5.º y 6.º del artículo 134 de nuestra Constitución. Ambas normas han de interpretarse conjuntamente —en el anteproyecto constitucional y durante la mayor parte de su discurrir por el proceso constituyente formaban un solo apartado—, denotando, si se permite la autocita, una de las singularidades de la Ley de Presupuestos frente a otras leyes, «porque una vez aprobada, la propia reserva de ley presupuestaria que obliga al Gobierno —y que prohíbe el uso (por el abuso que supondría) de otras formas (normas) sustitutivas de la Ley (v. gr. Decreto-ley)— permite al mismo que, por estar ejecutando las previsiones/habilitaciones fijadas en la Ley, disponga de la llave con que iniciar reformas (legislativas) que afecten al plan financiero aprobado»[1]. Para su justificación sirve muy bien el planteamiento que hiciera Fraga Iribarne: «trata del sutil equilibrio que se plantea siempre en estas cuestiones en todos los Derechos parlamentarios para conseguir que el Gobierno tenga la iniciativa en materia presupuestaria y, al mismo tiempo, una responsabilidad de control del conjunto del gasto; pero, por otra parte, para que esta prioridad, debida sin duda a la responsabilidad del Gobierno y del Ministerio de Hacienda, o de Economía en particular, no destruya la posibilidad de que por vía de proposición de ley se puedan proponer cosas razonables que en algún caso puedan implicar aumento de gastos, se establece un equilibrio, que es tradicional y viene básicamente del Derecho parlamentario británico, que es el de que las proposiciones o enmiendas que entrañen aumento de gastos o disminución de ingresos requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación. Pero se entiende que esto debe ser dentro del mismo ejercicio, porque, si no, el cálculo de esas implicaciones podría llevar muy lejos y, por otra parte, lo que no puede tampoco el Gobierno es prejuzgar que en el próximo Presupuesto no puede incluir esos aumentos»[2].

Con el instituto de la conformidad presupuestaria, el Gobierno puede oponerse a la tramitación parlamentaria de proposiciones de ley así como de enmiendas a otras iniciativas legislativas que supongan un aumento de los créditos autorizados en la Ley de Presupuestos que se aprobó y que está ejecutándose en el ejercicio, así como si los efectos de la medida se contraen a una disminución de los ingresos presupuestarios. Ello coloca, lógicamente, al titular de esta facultad de veto, en una situación preeminente frente a los integrantes de las Cámaras parlamentarias y la justificación puede encontrarse en el mantenimiento del equilibrio de las grandes cifras que aparecen en el Presupuesto en curso, de sus estados numéricos de ingresos y gastos.

En otro lugar nos hemos referido a este poderoso privilegio con que cuenta el titular de la iniciativa legislativa de Presupuestos, sin perjuicio de que en el estudio de la conformidad gubernamental aparezcan varias paradojas que nos limitamos ahora simplemente a su enunciado[3]. Por ejemplo, la de que pese a que aquella facultad se ejerza de manera negativa, las Cortes podrían continuar tramitando la iniciativa de que se tratara como si tal cosa, correspondiendo al Gobierno disconforme la carga de recurrir ante el Tribunal Constitucional, planteando un conflicto de atribuciones con el órgano parlamentario que desoyó aquel parecer o esperando a que la ley se apruebe y formulando entonces un recurso de inconstitucionalidad por infracción de lo dispuesto en el artículo 134.6 de la Constitución. Por otra parte, parece que el ejercicio de la facultad del Gobierno de ser consultado y oponerse a la tramitación de proposiciones de ley no debe posponer el derecho de iniciativa legislativa popular, por lo que en los improbables casos de proposiciones que hubiesen superado el sinfín de obstáculos para el ejercicio de ese derecho ciudadano, la conformidad perfectamente debería sacrificarse. Lo mismo sucede cuando las enmiendas son de totalidad y proponen un texto alternativo completo al proyecto de ley del Gobierno, porque lo más viable es que el mismo suponga variaciones financieras. Y, tampoco debería consultarse al Gobierno, ni éste habría de tener la facultad de oponerse a enmiendas in voce y transaccionales, surgidas al hilo de los debates parlamentarios. En todos estos casos, además, y como ya se ha señalado, la facultad que tiene el Gobierno sólo puede darse si las modificaciones presupuestarias tienen lugar en el Presupuesto corriente y no si el impacto financiero se diera en Presupuestos futuros. Podría bastar entonces que cualquier iniciativa legislativa que pretendiera tramitarse en el Parlamento advirtiera sobre su causación de efectos presupuestarios en próximos ejercicios, posponiendo la plena entrada en vigor de la normativa alentada para el caso de que la misma se aprobase, y se estaría eludiendo el requisito de consulta/respuesta sobre el criterio conforme/disconforme del Gobierno a la tramitación de la medida de que se trate.

Más que paradójico, resulta verosímilmente inconstitucional —y el Tribunal tendría que apreciarlo así si fuese directamente planteado a su consideración el problema— el hecho de que la restricción de las facultades de iniciativa que conlleva, junto a otras técnicas, el instituto de la conformidad presupuestaria del Gobierno se aplique cuando aún no hay Presupuesto aprobado, por estar tramitándose éste ante las Cámaras. Es decir, en el procedimiento que siguen las Cortes Generales para la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, así como en los tramites seguidos para idéntico fin en los Parlamentos de Comunidades Autónomas, el Legislador debería ser enteramente libre, pudiendo enmendar a su antojo el plan financiero gubernamental, pues las propuestas se refieren a un Presupuesto futuro, el del próximo ejercicio, pero no el que está rigiendo ya la última etapa del año en curso.

Sin embargo, si las enmiendas a los proyectos de Presupuestos significan una disminución de ingresos, deberá ser consultado el Gobierno para que muestre o no su conformidad y si aquéllas entrañaran un aumento del gasto, deberán venir compensadas con una rebaja de la misma cuantía en la misma sección del Presupuesto, aparte de que cumplan con los requisitos generales entre los que se halla el de la conformidad gubernamental a su tramitación, pese a que, constitucionalmente, las limitaciones al derecho de enmienda no se vinculen al proyecto de ley de Presupuestos, sino justamente a cualquier ley distinta de la presupuestaria que cause variaciones financieras sobre el Presupuesto aprobado y que viene ejecutándose.


[1] Cfr. Martínez Lago: Ley de Presupuestos y Constitución…, cit., pág. 26.

[2] Cfr. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados (Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas), núm. 87, de 133 de junio de 1978, pág. 3212.

[3] Más ampliamente cfr. Martínez Lago: Los límites a la iniciativa de las Cortes Generales en materia presupuestaria, cit., págs. 154-173.


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