Función presupuestaria de las Cortes Generales y naturaleza jurídica de la Ley de Presupuestos

Posted on 1 diciembre 2011

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No nos referimos ahora a la función o funciones del Presupuesto que tienen relevancia jurídica[1], sino a la que concreta la Constitución en los artículos 66.2, 75.3 y 134.1; esto es, a la aprobatoria de aquél por las Cortes Generales, al ejercer la potestad legislativa del Estado y corresponderles el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, con necesario pronunciamiento de los Plenos de las Cámaras, puesto que estamos ante una materia excluida de la posibilidad de delegación en la Comisión Legislativa Permanente. Así tenemos reconocido constitucionalmente el principio de legalidad presupuestaria, puesto que aprobar el Presupuesto no es sino legislar sobre uno de los asuntos esenciales de índole financiera, aunque el Tribunal Constitucional haya considerado que dicha función aprobatoria aparece configurada como una especie, desdoblada de lo que es la ordinaria o genérica potestad legislativa del Estado (Sentencia 27/1981, de 20 de julio, FJ 2º).

A este respecto, consideraba Sainz de Bujanda que la aprobación del Presupuesto es, por esencia, la manifestación suprema y sintética del poder financiero del Parlamento[2]. Se trata de una función parlamentaria típica, «no sólo por corresponder al Parlamento la función de legislar —ya que, en tales casos, no sería necesario aludir expresamente a la aprobación del presupuesto, dado que éste consiste en una ley o que se aprueba por ley—, sino porque, al resaltar esa función parlamentaria quiere ponerse de manifiesto que es de esencia a la Constitución y, fundamentalmente, corresponde a tales órganos políticos, de suerte que esa función queda sustantivada y se les confiere autónomamente. Al formular esta afirmación no queremos significar que el Presupuesto deje de ser una ley, o de incorporarse a una ley, sino que, cualquiera que sean las modalidades técnicas del proceso legislativo, y los diversos tipos de leyes que puedan existir en cada organización política, la aprobación del Presupuesto será, en todo caso, función propia del Parlamento»[3].

Al caracterizar así la función aprobatoria del Presupuesto por las Cámaras, nuestro Maestro deducía la «imposibilidad constitucional de que el Presupuesto y las normas que eventualmente lo modifican, puedan ser aprobados por textos que, aun teniendo rango formal de ley, no hayan emanado directa y exclusivamente de las Cortes. De ahí, por ejemplo, que las normas presupuestarias no puedan ser aprobadas por decretos legislativos o decretos-leyes, a pesar de tener, unos y otros, rango formal de ley»[4]; opinión que hemos suscrito y desarrollado con mayor amplitud en otros lugares[5].

En cuanto a la naturaleza jurídica de la ley presupuestaria, hasta hace bien poco podía considerarse que se trataba de una cuestión superada —así lo apreció muy pronto el Tribunal Constitucional (en la citada Sentencia 27/1981, de 20 de julio)—, carente de fundamento la distinción entre leyes materiales y formales, porque como ha considerado nuestra mejor doctrina, toda ley, cualquiera que sea su contenido, es siempre una norma jurídica[6].

Como es sabido, históricamente se sostuvo que la Ley de Presupuestos era una ley meramente formal (es decir, tiene sólo la forma de una Ley), un simple vehículo para aprobar un Presupuesto concebido como un acto administrativo propio del poder ejecutivo; confrontándose así al planteamiento de que dicha ley lo es también materialmente, gozando entonces de naturaleza normativa y poder de innovación del ordenamiento precedente. El origen de la controversia cabe situarlo en la segunda mitad del siglo XIX en Alemania, cuando era necesario contar con un elevado presupuesto de guerra al que el Parlamento negaba su aprobación. La acabada doctrina sobre el papel formal de la Ley de Presupuestos se debe a Paul Laband[7],  para quien la fijación del Presupuesto tenía que hacerse con arreglo al derecho vigente (la Ley de Presupuestos era el más claro ejemplo de legislación vinculada materialmente), «en tanto existan leyes válidas que determinen directa o indirectamente cualesquiera ingresos o gastos, la libre decisión en la fijación del Presupuesto se ve sometida a una barrera cuya observancia constituye una obligación de Derecho Público tanto para el Gobierno como para el Parlamento»[8]. Lógicamente, esta configuración del Presupuesto sólo tiene sentido en la medida que se comparta que aquél «es un acto administrativo y, por tanto, tiene que llevarse a cabo de conformidad con el Derecho vigente». El Presupuesto, en suma, era una simple cuenta que, como tal, «no contiene reglas —y mucho menos reglas de Derecho—, sino hechos; una cuenta registra, por medio de breves indicaciones cuantitativas, los gastos e ingresos ya producidos o los que son de prever»[9].

Esta negación del carácter normativo de la Ley de Presupuestos ha tenido otras variantes, como la apreciación de que se trata de un acto complejo —distinguiendo los Presupuestos en sí de otras normas que los acompañan, como la propia aprobación—, también se ha indicado que es una ley de mera aprobación, mientras que lo que se aprueba —los Presupuestos— representaría una simple concreción cuantitativa de las leyes en vigor, un acto administrativo con forma de ley; una ley de autorización, acto condición, que permite la vigencia efectiva de las demás leyes de ingresos y gastos públicos, etc. Algunos ordenamientos (por ejemplo, el italiano) han abonado la tesis de la naturaleza meramente formal, así como la existencia de importantes singularidades en la Ley de Presupuestos, principalmente limitaciones a su contenido, carácter temporal, competencias limitadas de las Cámaras parlamentarias…, han contribuido igualmente a ello.

En la última década, volvió a desempolvarse esta cuestión de la naturaleza de la Ley de Presupuestos como consecuencia de un proceso judicial que tuvo gran notoriedad y que vino motivado por la congelación salarial que padecieron los empleados públicos en los años 1996 y 1997[10]. Recordemos brevemente los hechos:

— El Gobierno de la nación llegó a un acuerdo con las organizaciones sindicales de la función pública en 1994 para elevar las retribuciones de los empleados públicos en los tres años siguientes. El primer año no hubo problema, pues el aumento se fijó en la Ley de Presupuestos para 1995. Sin embargo, la debilidad parlamentaria del Gobierno de entonces impidió que se aprobara la Ley de Presupuestos para 1996 (aunque el incremento correspondiente a ese año se realizó por medio de un decreto-ley de medidas presupuestarias).

— Las elecciones generales de aquel año dieron la mayoría a otra fuerza política, que decidió que una de las vías para cumplir los objetivos de convergencia europea y reducción del déficit público, pasaba por congelar los sueldos de los funcionarios. Los sindicatos, Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores, como es lógico, recurrieron a diversas instancias (Audiencia Nacional, Tribunal Supremo, Tribunal Constitucional y, finalmente, Tribunal Europeo de Derechos Humanos).

— El éxito de las pretensiones sindicales fue fugaz. Llegó con la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000, en la que la Ley de Presupuestos quedó equiparada a una simple cuenta, como una norma formal, subalterna y vinculada a la legislación material preexistente, subordinada incluso a un convenio colectivo. Es posible que el planteamiento se hiciera para soslayar el claro inconveniente que arrojaba la argumentación procedente sobre la naturaleza y valor de Ley de la de Presupuestos, ya que dentro del articulado de la que se aprobó para 1997 existía un precepto expreso de congelación salarial —al establecer que, con efectos de 1 de enero de 1997, las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público no podían experimentar variación con respecto a las del año anterior—, aunque lo más correcto habría sido que la Audiencia, a la vista de dicha cláusula, si estimaba que se oponía a algún derecho reconocido constitucionalmente, hubiera formulado una cuestión de inconstitucionalidad y no resolver directamente, negando la naturaleza de Ley de la de Presupuestos[11].

— Con posterioridad a dicha sentencia, el Gobierno se enrocó en la defensa a ultranza de una política económica que venía a ser el preámbulo del mito del déficit cero que vendría poco después, con la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria en diciembre de 2001. El recurso contra la sentencia estaba entonces servido, pese a que entre los motivos de casación no figurasen los asuntos de personal y se argumentase que alcanzaba al núcleo de la política económica general del Estado. Tras el fallo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002, que admitió la legalidad de la congelación salarial de los funcionarios para 1997, los sindicatos interpusieron sendos recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional, en los que solicitaban la anulación de la sentencia del Supremo y el reconocimiento del derecho de los empleados públicos a una subida salarial para 1997 no inferior a la previsión del índice de precios al consumo para aquel año.

— El Tribunal Constitucional, por medio de tres Autos de 31 de enero de 2005, acordó la inadmisión de los recursos y el archivo de las actuaciones. Previamente, por providencia de 18 de diciembre de 2003, la sección encargada de conocer la demanda de amparo había entendido que la misma carecía manifiestamente de contenido constitucional. Sin embargo, la decisión no debió de ser unánime y por ello, a tenor de lo que dispone el artículo 50.1.c), en relación con el apartado 3 del mismo precepto, de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, se otorgó a los demandantes de amparo y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que formulasen alegaciones y algo más de un año después se acordaron los autos de inadmisión del amparo pretendido. Entre las razones presupuestarias esgrimidas para ello por el Tribunal Constitucional, que acepta los argumentos del Fiscal, «las circunstancias concurrentes a finales de 1996 y durante el ejercicio de 1997 fueron muy diferentes a las existentes en el momento de alcanzarse el mencionado Acuerdo de 1994. En particular, la aprobación del Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria, en el que se asumieron una serie de compromisos de estabilidad presupuestaria, traducidos operativamente en medidas de contención del gasto público, justificarían la aplicación de una medida tan drástica como es la de no autorizar incremento retributivo alguno, teniendo en cuenta además los propios criterios orientadores establecidos en el Acuerdo de 1994. Entre esas medidas figura la reducción del déficit público mediante el mantenimiento del importe de los salarios de los empleados públicos en el ejercicio presupuestario de 1997 adoptada por las Cortes Generales al proceder a la aprobación de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997» (FJ 4.º). Casi como si se tratase del contable del Estado, el Tribunal acuerda la inadmisión de los recursos de amparo en aras a conseguir los objetivos de estabilidad presupuestaria, que erige en un «objetivo de interés general que justifica sobradamente la adopción de una medida como la cuestionada por los recurrentes» (Fundamento jurídico 5.º).

— Finalmente, el 10 de septiembre de 2008, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha desestimado la demanda de vulneración del Convenio Europeo de Derechos Humanos que garantiza un proceso equitativo, público y el derecho a ser oído en un plazo razonable, resolviendo definitivamente la cuestión sin observar «ninguna apariencia de violación de los derechos y libertades garantizados por el Convenio o sus Protocolos».

Volvamos ahora al razonamiento de Sainz de Bujanda. Para éste, la naturaleza jurídica de la Ley de Presupuestos quedaba definida en torno a los siguientes criterios[12]:

1.º La ley presupuestaria contiene un estado de previsión de ingresos y un estado de autorización de gastos. Pero tales estados no constituyen tan sólo una cuantificación de los ingresos previstos y de los gastos autorizados, sino que llevan consigo la orden de que en el curso del ejercicio financiero la Administración acomode su actuación a la pauta marcada por el cuadro presupuestario.

2.º Normalmente, el Presupuesto no impone a la Administración el desenvolvimiento de determinadas actuaciones en materia de gestión de «recursos», dado que existe un cuadro normativo preexistente que regula la materia y cuya operatividad no se subordina a ningún tipo de mandato presupuestario, aunque sí puede contener normas sobre la gestión de los ingresos, es decir, de los rendimientos o productos obtenidos de la aplicación de los recursos.

3.º En materia de gastos, la ley presupuestaria no sólo contiene una autorización para gastar, sino que habilita créditos que sirvan de cobertura formal o contable a los gastos que, efectivamente, se realicen, encauzando así el proceso de control interno de la actividad financiera y generando efectos jurídicos —variables, según los ordenamientos— en punto a la validez de las obligaciones contraídas por el ente público en caso de inexistencia de créditos de cobertura para los pagos que en cumplimiento de tales obligaciones hayan de producirse.

4.º El volumen global de los gastos presupuestos puede tener relevancia jurídica en punto a la legalidad del empleo de cierto tipo de recursos para colmar los déficit que en el Presupuesto se pongan de manifiesto (v. gr., en punto a emisión de empréstitos). De igual modo, los desajustes temporales entre ingresos y gastos pueden condicionar el empleo y magnitud de otro tipo de recursos (v. gr., el apoyo financiero al Tesoro público por parte del Banco emisor).

5.º La ley presupuestaria es una ley en la plenitud de su sentido: material, porque contiene normas jurídicas que vinculan a la Administración y a los particulares, y formal porque ha de ser aprobada por el órgano al que constitucionalmente corresponda la función legislativa.

6.º La ley presupuestaria, no obstante lo anterior, ofrece singularidades notables, que derivan: 1) de su carácter esencialmente temporal: toda ley presupuestaria ha de ser, por propia naturaleza, temporal, a diferencia de las restantes leyes, que pueden o no serlo, según lo que en ellas se prevea, rigiendo el principio de duración indefinida salvo precepto que señale un período de vigencia; 2) De su contenido que, en la normalidad de los casos, se contrae a regular un procedimiento de gestión de caudales públicos, sin que esta materia pueda estar en ningún caso ausente, aun cuando —en forma más o menos incorrecta— la ley se extienda a la regulación de otras materias, y 3) De su tramitación parlamentaria, sujeta, por los Reglamentos de las Cámaras, a previsiones especiales.

7.º Las singularidades de la ley presupuestaria aconsejan precisamente que su cuadro normativo se circunscriba a las materias enunciadas —gestión de caudales en un período de tiempo— y, excepcionalmente, a reformas impositivas estrechamente ligadas a las exigencias a la antedicha gestión, especialmente en sus aspectos cuantitativos. No es, por tanto, buena política legislativa utilizar las leyes de Presupuestos para introducir reformas de otra naturaleza —v. gr., en punto a la organización de la Administración o al régimen retributivo de los funcionarios. Pero, dada la naturaleza de ley ordinaria que la Ley de Presupuestos tiene, sólo queda el método de las limitaciones impuestas por la Constitución para que esa buena política legislativa que postulamos pueda ser controlada y exigida, y no se quede en meramente deseable. En todo caso, reputamos altamente conveniente que los juristas y los jueces utilicen cuantos métodos estén a su alcance para corregir los desbordamientos normativos de los Presupuestos.


[1] Sainz de Bujanda las reconducía a tres fundamentales: organizar, controlar y programar (ibid., pág. 417). Sobre la singularidad de la Ley de Presupuestos en cuanto a su función aprobatoria del plan de ingresos y gastos del Estado, cfr. Martínez Lago, M. A.: Ley de Presupuestos y Constitución. Sobre las singularidades de la reserva de ley en materia presupuestaria, Ed. Trotta, Valladolid, 1998, págs. 57 y sigs.

[2] Cfr. Sainz de Bujanda, F.: «El poder financiero de las Cortes Generales: Aspectos constitucionales del Presupuesto del Estado» cit., pág. 289.

[3] Ibid., pág. 290.

[4] Ibid., pág. 290.

[5] Cfr. Martínez Lago, M. A.: Ley de Presupuestos y Constitución…, cit., especialmente págs. 231 y sigs. Id.: «El Decreto-ley en materia presupuestaria» en P. M. Herrera Molina y M. A. Martínez Lago (coords.), Casos prácticos de Derecho financiero y tributario. Parte general, Ibidem Ediciones, Madrid, 1993, págs, 75 y sigs. Id.: «El Decreto-ley en materia presupuestaria», Quincena Fiscal, núm. 15, 1997.

[6] Cfr. Pérez Royo, F.: Derecho Financiero y Tributario. Parte General, 10.ª ed., Civitas, Madrid, 2000, págs. 356-357. También cfr. Falcón y Tella, R.: «En torno a la naturaleza de la Ley de Presupuestos: el erróneo criterio de la SAN 7 noviembre 2000, relativa a la congelación salarial de los funcionarios», Quincena Fiscal, núm. 3, 2001, pág. 7.

[7] De la obra de Laband, «Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preussischen Verfassungs-Urkunde unter Berücksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes», publicada en la Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtspflege in Preusen, 1871, existe traducción al castellano de J. Zamit, publicada con el título El Derecho presupuestario, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1977, y acompañada de un estudio preliminar del profesor A. Rodríguez Bereijo que lleva por título «Laband y el Derecho presupuestario del imperio alemán».

[8] Cfr. Laband, P.: El Derecho presupuestario, cit., pág. 36.

[9] Ibid., pág. 57.

[10] Cfr. Martínez Lago, M. A.: «Gasto público funcionarial y estabilidad presupuestaria», Presupuesto y Gasto Público, núm. 27, 2001, págs. 167 y sigs.

[11] Téngase en cuenta que si el problema se hubiese planteado sólo en relación con la falta de inclusión presupuestaria de las partidas necesarias para atender las subidas de sueldo de los funcionarios, podría perfectamente defenderse con fundamento que la inexistencia o insuficiencia de crédito presupuestario no habría impedido la plena validez y eficacia jurídica de las obligaciones que hubieran contraído el Gobierno y los Sindicatos, en representación de los empleados públicos —cfr. Falcón y Tella, R.: «En torno a la naturaleza de la Ley de Presupuestos: el erróneo criterio de la SAN 7 noviembre 2000, relativa a la congelación salarial de los funcionarios», cit.—, dado que el hecho de que no se puedan pagar, hasta tanto haya crédito suficiente, no equivale a considerar que tales obligaciones se tuvieran por inexistentes.

[12] Cfr. Sainz de Bujanda, F.: Sistema de Derecho Financiero, cit., págs. 415-416.

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