Deuda viva de Municipios y Provincias en 2009

Posted on 1 diciembre 2011

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Me parece un dato incontestable que los estudios sobre la Deuda pública y las operaciones de crédito no aparecen entre los más frecuentados por nuestra literatura jurídico-financiera, a pesar de que se haya incrementado su interés entre los especialistas de diversas ciencias aplicadas, que ponen el acento en los niveles que progresivamente va alcanzando el endeudamiento de las Administraciones públicas[1]. Su degradado tratamiento en las contadas páginas que sólo algunos Manuales de Derecho Financiero siguen dando a estos recursos, parece contar ahora con la formal consagración oficial de los nuevos planes de estudios universitarios que, al calor del denominado proceso de Bolonia, empequeñecen los temarios y comprimen las lecciones en los ciclos más cortos de los grados, ignorando la importancia práctica de esta fuente de ingresos o de la propia ordenación jurídica del gasto público y de los Presupuestos, fomentando actitudes de infantilización de los futuros juristas y apostando casi exclusivamente por un perfil subalterno de aplicador de preceptos tributarios.

Y sin embargo, entre las consecuencias que derivan de la crisis financiera global sobre los Presupuestos de los diferentes entes públicos no puede pasar desapercibido el redescubrimiento del empleo de la Deuda para financiar políticas fiscales activas y pasivas hasta niveles que no se habían visto en otras crisis anteriores[2].

Para las finanzas de nuestros municipios y provincias, la crisis aporta, desde luego, un aspecto particular de deterioro, constatable por la estrecha vinculación que sus ingresos tributarios han mantenido con el sector de la construcción[3], incidiendo de manera muy grave en servicios públicos locales y de atención a los ciudadanos, dada la importancia de los gastos sociales en el conjunto de los de carácter municipal[4]. No es de extrañar, por tanto, que hayan proliferado informaciones de Ayuntamientos que estarían en una situación de quiebra técnica desde mediados del año 2009 y, sobre todo, del 2010[5].

En cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento de Estabilidad Presupuestaria de las Entidades Locales[6], en los dos últimos años se ha publicado por el Ministerio de Economía y Hacienda información de la deuda viva de Municipios y Provincias. Teniendo en cuenta los datos proporcionados respecto de la situación a 31 de diciembre de 2009, la deuda viva total asciende a 34.595 millones de euros, de los que 28.770 millones corresponden a Ayuntamientos y 5.825 millones a Diputaciones, Consejos y Cabildos Insulares.

A continuación, la Tabla y Gráfica 1 ofrecen información sobre la deuda viva de nuestros Municipios agregada por Comunidades Autónomas. Allí se desprende que los Ayuntamientos de las Comunidades de Andalucía, Cataluña, Madrid y Comunidad Valenciana atesoran el 72,17% del total de deuda viva municipal en 2009.

Por su parte, la Tabla y Gráfica 2 recogen también los datos municipales agregados, pero en este caso por provincias donde se superan 500 millones de euros de deuda viva. Ésta, en las once provincias reflejadas representa el 69,70% del total nacional.

Y, por último, la Tabla y Gráfica 3 ofrecen información de los Ayuntamientos que tienen mayor deuda viva a 31 de diciembre de 2009. Los reflejados son los que superan los 100 millones de euros en ese ejercicio y representan el 49,53% de la deuda viva total.

No obstante estos datos numéricos, en los estudios sobre el déficit y la deuda de las Corporaciones Locales españolas se suele convenir en acortar su importancia cuantitativa en relación con los niveles que se alcanzan en la Administración central y por las Comunidades Autónomas[7], resaltando como factores relevantes para la generación del endeudamiento: la existencia de una regulación extensa, imprecisa y abierta en el orden competencial[8], terreno en el que se manejan muy bien las burocracias partidistas que operan a nivel municipal y provincial, dando origen a presiones locales de diverso signo que conducen al crecimiento del gasto público; también la utilización de la deuda como instrumento generador de ilusiones financieras, favoreciendo la confusión de los ciudadanos sobre los programas de gasto, sus costes y fuentes de financiación; la influencia del ciclo político electoral[9] en contextos de información asimétrica y razones de equidad intergeneracional asociadas a la propia naturaleza de las inversiones locales[10].

Con ser importantes aspectos como los enunciados, este trabajo solamente pretende aproximarse, con carácter muy general, a la regulación del endeudamiento local en España, considerando después las restricciones impuestas para este ejercicio de 2011, primero por conducto del Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reducción del déficit público y, después, por la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para este año; restricciones que, de seguro, causarán dificultades a los gobiernos locales para la distribución del ajuste fiscal en un período de tiempo más largo, forzando posiblemente cambios abruptos en el Presupuesto[11].


[1] Por ejemplo, vid. Bastida Albadalejo, F. J. y Benito López, B. (2005): “Análisis del endeudamiento en los Ayuntamientos: un estudio empírico”, en Revista Española de Financiación y Contabilidad, vol. XXXIV, n.º 126, p. 613.

[2] Vid. Solé-Ollé, A. (2010): “Las finanzas subcentrales en tiempos de crisis: una visión general”, en el Informe sobre Federalismo Fiscal en España’09, Institut d’Economia de Barcelona, p. 76.

[3] Vid. Bosch, N. y Espasa, M. (2010): “La eficiencia en la prestación de los servicios públicos locales”, en el ya citado Informe sobre Federalismo Fiscal en España’09, p. 136. También Suárez Pandiello, J. (2010): “Los municipios ante la crisis económica”, en la misma obra, pp. 80-81, llama la atención sobre el hecho de que impuestos municipales potestativos, como son el de Construcciones, Instalaciones y Obras y el de Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, hayan venido aportando una cantidad de ingresos anormalmente alta durante los años del boom inmobiliario, favoreciendo equilibrar los Presupuestos locales a pesar del crecimiento del gasto con la expansión de procesos de urbanización y el despliegue de los servicios asociados a ésta.

[4] Alrededor del 60% del gasto municipal es gasto social, según afirma Suárez Pandiello (2010), cit., p. 80.

[5] Por ejemplo, el 11 de junio de 2009, Libertad Digital daba la noticia: “Primer Ayuntamiento en quiebra: Palomares en suspensión de pagos” (en línea: www.libertaddigital.com). La Vanguardia informaba el 27 de julio de 2009 que “Los Ayuntamientos vaticinan la quiebra en 2010 si el Gobierno no toma medidas” (en línea: www.lavanguardia.es). Y el 13 de julio de 2010, El Economista registraba: “El 30% de los Ayuntamientos irá este año a la quiebra” (en línea: www.eleconomista.es). Más recientemente, vid. López, J. (2011): “Ayuntamientos en quiebra”, en Nueva Tribuna, 21 de enero de 2011 (en línea: www.nuevatribuna.es).

[6] Dicho reglamento fue aprobado por RD 1463/2007, de 2 de diciembre, desarrollando a la Ley de Estabilidad Presupuestaria (cuyo texto refundido hoy vigente resulta del RDLeg 2/2007, de 28 de diciembre), estableciendo el artículo 41.2 de aquella norma la obligación del Ministerio de Economía y Hacienda de publicar y elevar a la Comisión Nacional de Administración Local un informe detallado sobre la deuda viva, a 31 de diciembre del ejercicio inmediato anterior, de cada entidad local.

[7] Por ejemplo, vid. Álvarez Corbacho, X. (1998): “Déficit y deuda en las Corporaciones Locales de España”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, n.º 2, p. 62.

[8] Suárez Pandiello (2010), cit., p. 82, estima imprescindible clarificar el marco competencial concurrente con las Comunidades Autónomas para hacer efectivo el principio de subsidiariedad.

[9] En los trabajos de Bastida Albadalejo, F. (2003): “Limitaciones al endeudamiento municipal: un estudio empírico”, en Auditoría Pública, n.º 29, pp. 17 y ss., así como en Bastida Albadalejo y Benito López (2005), cit., pp. 613 y ss., se tiene en cuenta el signo político (conservador o progresista) del partido gobernante a nivel local para valorar el cumplimiento de los límites legales al endeudamiento. Por su parte, Fernández Llera, R., García Valiñas, M.ª A., Cantarero Prieto, D. y Pascual Sáez, M. (2004): “Factores determinantes del endeudamiento de los Entes locales. Una aplicación al caso español”, en XI Encuentro de Economía Pública: Los retos de la descentralización fiscal ante la globalización, Barcelona, p. 4 (en línea: http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=3133101), advierten que en los años preelectorales es cuando más se recurre al endeudamiento, mientras que en los años siguientes (electoral y postelectoral) se produciría una reducción o ajuste del mismo para compensar la expansión anterior y disponer de margen suficiente para acometer nuevas expansiones cuando esté próximo un proceso electoral.

[10] Más ampliamente, vid. Álvarez Corbacho (1998), cit., pp. 62-66.

[11] Vid. Solé-Ollé (2010), cit., p. 76.

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