Algunos aspectos constitucionales del Presupuesto del Estado

Posted on 1 diciembre 2011

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De acuerdo con lo que llevamos señalado, la Ley de Presupuestos es una ley plena, a la vez que singular, porque la caracterización constitucional de la misma se ha operado con importantes especificaciones. Por una parte, la singularidad de la ley presupuestaria radica en la delimitación de su contenido —que es algo que la Constitución no explicita, como regla general, respecto de otro tipo de leyes— mínimo, posible y prohibido. Algo que, obviamente se ha descuidado mucho en el camino recorrido desde la aprobación de la Constitución para acá y que en bastantes últimos años nos dejó ese bodrio normativo que se vino a denominar ley de acompaña­miento[1].

Por otro lado, dicha singularidad proviene del claro reparto de papeles que la propia Constitución enuncia para los principales actores —Gobierno y Parlamento—, lo cual impide —pese a que sobre la materia presupuestaria no pese ninguna interdicción expresa en el artículo 86 de la norma fundamen­tal— la sustitución de la plena representación de la soberanía popular en beneficio del Gobierno, así como la garantía de la intervención preliminar en el proceso —en todo caso y sólo— del mismo.

Ni deberían dictarse Decretos-leyes en materia presupuestaria, por tratarse de materia reservada a una ley singular —la de Presupuestos Generales del Estado o cualquier otra ley distinta, pero especial, también de carácter presupuestario—, ni tampoco las proposiciones de ley que ningún grupo parlamentario, fuese por cualquier causa, pretendiese formular para iniciar el procedimiento de aprobación de los Presupuestos. En último término, aspectos asegurativos de la vigencia en todo caso de un Presupuesto —prórroga automática—, o de la existencia de un plazo razonable para el estudio parlamentario de aquél —la obligada presentación del proyecto por parte del Gobierno al menos tres meses antes de la expiración de los del ejercicio anterior—, así como de la intervención plena —sin limitaciones constitucionales expresas al derecho de enmienda sobre un proyecto de Presupues­tos— del Parlamento a la hora de examinar, enmendar y aprobar el Presupuesto, responden a la misma idea matriz que las anteriores cuestiones: el artículo 134 de la Constitu­ción aparece como una verdadera norma sulla normazione[2], una regla para la producción jurídica singular en este campo, algo que fue subrayado ya en la temprana Sentencia 27/1981, del Tribunal Constitucional, aunque ello no parezca que quedara lo suficientemente explicitado entonces a la vista del posterior camino seguido.

Señalaba Sainz de Bujanda que en la Constitución de 1978 se descubre la presencia de los siguientes elementos[3]:

a) Las normas sobre la distribución de competencias, en la elaboración y ejecución de los Presupuestos Generales del Estado. Dentro de este bloque se comprenden las siguientes normas: 1.ª La que establece la competencia del Gobierno para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. 2.ª La que establece la competencia de las Cortes para aceptar enmiendas y para la aprobación de los Presupuestos. 3.ª La que confía al Gobierno la ejecución de los Presupuestos. 4.ª La que atribuye la fiscalización a las Cortes, y, por delegación suya, al Tribunal de Cuentas, de los Presupuestos del Estado.

b) Las normas sobre la institución presupuestaria, que consagran el principio de anualidad, por una parte, y el principio de unidad, por otra, en su faceta de universalidad de gastos e ingresos para el Presupuesto de cada Ente público.

c) Las normas sobre los recursos generadores de ingresos, entre las que destacan: 1.ª Las que se refieren a la prohibición de crear tributos en las leyes de Presupuestos y a la posibilidad de modificarlos, siempre que existan normas habilitantes en una ley tributaria sustantiva. 2.ª Las que exigen autorización de las Cortes para aumentar deuda pública o contraer créditos.

Y por tratarse de una temática relacionada con anteriores trabajos míos[4] y a la me referiré también más adelante, quiero destacar ahora la posición de nuestro Maestro sobre una serie de aspectos correspondientes con esa distribución de competencias —elaboración / aprobación— del Presupuesto:

— Sobre el debate de totalidad del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado, consideraba que la mejor solución jurídica consistía en la supresión de las normas reglamentarias del Congreso de los Diputados (artículo 134.1 del Reglamento de dicha Cámara) que se refiere a la fijación de las cuantías globales de los estados de los Presupuestos[5].

— Respecto de las enmiendas que suponen aumento de créditos (artículo 133.3 del Reglamento del Congreso, como «desarrollo» del artículo 134.6 de la Constitución), señalaba que a pesar de la correlación que existe entre el precepto constitucional y el reglamentario, se engendra, como resultado de la aplicación conjunta de ambos, una duda de difícil solución. Efectivamente, ¿requerirá o no la conformidad del Gobierno la tramitación de las enmiendas que impliquen aumento de gastos? Si contemplamos exclusivamente la redacción del precepto reglamentario, la contestación habrá de ser negativa, ya que en dicho precepto no se alude a la exigencia de la autorización, a no ser que se entienda comprendida —cosa poco probable— dentro de la genérica referencia a los «requisitos necesarios», propios de la tramitación de toda clase de enmiendas. Si, por el contrario, consideramos de modo exclusivo el artículo 134.6 de la norma fundamental, es evidente que la contestación habría de ser positiva[6]. Frente a la práctica parlamentaria que exige la autorización, con el consiguiente refuerzo del poder financiero en materia de gastos a favor del Ejecutivo, el profesor Sainz de Bujanda parecía preferir la fórmula contenida en el artículo 108 de la Constitución de 1931, según la cual era necesaria la firma de la décima parte de los miembros de la Cámara y la aprobación con voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso, para que tal clase de enmiendas pudieran ser aprobadas por el Parlamento[7].

— Con relación a las enmiendas que impliquen disminución de ingresos (artículo 133.4 del Reglamento del Congreso de los Diputados), el autor que seguimos opinaba que el precepto reglamentario tiene poco sentido y postulaba su supresión, dado que el debate del Presupuesto se refiere exclusivamente (según previene el apartado 2.º del mismo precepto), «al articulado y al estado de autorización de gastos». No es, por tanto, objeto de debate el estado de previsión de ingresos, ni pueden presentarse enmiendas en que se postule esa disminución. Por ello, se ha pensado que el precepto reglamentario va referido, exclusivamente, al «articulado», pero no al estado de previsión[8].

— Finalmente, sobre eventuales enmiendas que impliquen un aumento de ingresos, señalaba: «Nada se dice al respecto en los Reglamentos de las Cámaras, lo cual significa, por lo pronto, que para admitir a trámite esa clase de enmiendas no es requisito indispensable la previa autorización del Gobierno. A pesar de ello, llamamos la atención sobre el hecho de que la modificación de recursos, dirigida a aumentar el volumen de los ingresos que con ellos se obtengan, produciría una merma importante en la labor de dirección de la política financiera que la Constitución atribuye al Gobierno. Se trata, en todo caso, de un supuesto escasamente relacionado con la realidad de la vida parlamentaria, ya que, por unas u otras razones, no es verosímil que las Cámaras propongan enmiendas dirigidas a elevar la presión fiscal»[9].

Las anteriores sugerencias se desenvuelven dentro del marco del Derecho parlamentario, confirmando la propuesta que hiciera nuestro Maestro sobre la elaboración paulatina de un Derecho parlamentario financiero[10]; invitación que surgió como intento de encontrar una fórmula de equilibrio en el procedimiento de elaboración de las leyes financieras en el seno de las Cámaras parlamentarias. Concretamente, «la reforma puede referirse tanto a la composición como al funcionamiento de las Comisiones o Secciones a las que, dentro de las Asambleas, esté encomendado el examen de esta clase de leyes. En el primer punto podría pensarse en la conveniencia de requerir durante las deliberaciones el informe o asesoramiento de personas técnicas en cada ramo de la Administración económica del Estado, aun cuando en esas personas no concurra la cualidad de miembros de la Asamblea. En lo que atañe al funcionamiento, parece conveniente elaborar un núcleo de principios y de normas procesales que encaucen adecuadamente la presentación y discusión de las enmiendas a los proyectos de ley; la formulación y defensa de los votos particulares; la redacción de informes o memorias que, unidos a los proyectos, contribuyan a esclarecer su verdadero alcance, recordando sus antecedentes y calibrando los efectos que las leyes que se proyectan estén llamadas a producir en la vida jurídica y económica de la Nación. Garantías de perfeccionamiento técnico que pueden y deben ir acompañadas de otras previsiones enderezadas a evitar, sobre todo en los regímenes de tipo parlamentario, que las incidencias de la lucha política se interfieran nocivamente en el proceso de elaboración de las leyes financieras; v. gr.: duración máxima de las intervenciones orales en el seno de las Comisiones “quórum” reducido para la validez de las discusiones, examen y votación en bloque de los proyectos en las Asambleas plenarias y otras medidas similares»[11].

 


[1] Cfr. Martínez Lago, M. A.: «Leyes de Presupuestos y leyes “de acompañamiento”. (Aspectos constitucionales de los Presupuestos Generales del Estado y abuso de las formas jurídicas por el Gobierno)», Revista Española de Derecho Financiero, núm. 104, 1999, págs. 765 y sigs.; Id.: «Las leyes de acompañamiento: sobre el abuso de las formas jurídicas por el Gobierno», Revista General de Legislación y Jurisprudencia, núm. 5, 1999, págs. 543 y sigs. También cfr. Moreno González, S.: Constitución y Leyes de “Acompañamiento” Presupuestario, Aranzadi, Navarra, 2004 y Toscano Ortega, J. A.: Límites constitucionales al contenido material de las leyes de Presupuestos del Estado, Congreso de los Diputados, Madrid, 2005.

[2] Sobre dicha categoría de normas, cfr. Giannini, M. S.: Diritto Amministrativo, I, Giuffrè, Milano, 1970, págs. 537 y sigs.

[3] Cfr. Sainz de Bujanda, F.: «El poder financiero de las Cortes Generales: Aspectos constitucionales del Presupuesto del Estado», cit., págs. 295-296.

[4] Cfr. Martínez Lago, M. A.: «Las limitaciones de las Cortes Generales en la iniciativa y aprobación de los Presupuestos», Revista de las Cortes Generales, núm. 21, 1990; Id.: Los límites a la iniciativa de las Cortes Generales en materia presupuestaria, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1990; Id.: «La necesaria reforma del procedimiento de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado», en Anuario Jurídico y Económico Escurialense, núm. XXV, 1993; Id.: «La reforma de los procedimientos de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado» dentro de la obra El sistema económico en la Constitución española, Centro de Publicaciones del Ministerio de Justicia, Madrid, 1994.

[5] Cfr. Sainz de Bujanda, F.: «El poder financiero de las Cortes Generales: Aspectos constitucionales del Presupuesto del Estado», cit., págs. 296-297.

[6] Ibíd., pág. 297.

[7] Ibíd., pág. 298.

[8] Ibíd., págs. 298-299.

[9] Ibíd., pág. 299.

[10] Ibíd., pág. 295.

[11] Cfr. Sainz de Bujanda, F.: «Organización política y Derecho financiero», cit., pág. 437.

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