Hacienda y Finanzas Municipales

Posted on 30 noviembre 2011

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Hacienda y Finanzas Municipales. Javier Rodríguez Fernández y Juan Ignacio Gomar Sánchez (coordinadores). Coedición de la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas y Marcial Pons, Madrid, 2.001, 278 págs. ISBN: 84-7248-867-5.

Este libro recoge una selección de las ponencias que fueron presentadas en el XIV Programa Iberoamericano de Formación Municipal que emprendió la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI), organización internacional creada en 1982, de la que forman parte los Ayuntamientos de Madrid y Barcelona, además de otras veinticuatro metrópolis. Dicho programa se desarrolló en la Casa de América de Madrid entre el 29 de marzo y el 6 de abril de 2000, teniendo como objetivo mostrar la experiencia española sobre Hacienda y Finanzas Municipales, tanto por lo que se refiere a los ingresos como a los gastos públicos locales y los instrumentos para darlos efectividad y procurar su control. La presentación de la obra corre a cargo de Mercedes de la Merced Monge y el prólogo es de Pedro Bujidos Garay, ambos tenientes de Alcalde del consistorio madrileño.

Los trabajos contenidos en el libro han sido escritos por funcionarios de los Servicios de Hacienda, Economía y Comercio del Ayuntamiento de Madrid y por profesores de las Universidades Complutense y San Pablo-CEU. En ellos se analizan los caracteres fundamentales del sistema de financiación municipal español, los principales recursos tributarios, crediticios y transferencias por participaciones en ingresos del Estado. Asimismo se tratan diversos aspectos relacionados con la aplicación de los tributos locales —inspección tributaria municipal, recaudación ejecutiva— y problemas que afectan al Presupuesto y medios de control financiero. Temas todos que, como es evidente, se sitúan en la base de cualquier consideración sobre la Hacienda Local y sus perspectivas de reforma. Seguiremos el orden de aparición en el libro para informar de las ponencias que se presentaron en aquel programa de la UCCI.

Los dos primeros trabajos tienen una clara finalidad introductoria sobre la problemática general de las Haciendas Locales. A las «características generales del sistema de financiación de los Municipios españoles» se refiere Juan Ignacio Gomar Sánchez, funcionario del Ayuntamiento de Madrid, estudiando los principios básicos —legalidad, reserva competencial estatal, suficiencia y autonomía financiera— sobre los que se articula la financiación municipal española y después analiza los distintos recursos que se citan en el art. 2.º de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LHL), clasificándolos en base a un criterio de fácil comprensión, al distinguir aquellos supuestos en los que la Hacienda municipal goza de especiales prerrogativas que la colocan en una posición jurídica de superioridad frente al contribuyente, de otros en los que se daría una igualdad de posición Administración / administrados. A esta diferenciación de ingresos de Derecho público y privado se añaden las subvenciones y operaciones de crédito. Para este autor, el sistema de financiación establecido en España hace que la Administración local dependa excesivamente de las demás Administraciones públicas, principalmente la estatal, tanto en lo que representa la regulación del sistema como en cuanto a las transferencias de recursos, y se construye sobre tributos que no presentan una naturaleza autónoma y singular, siendo similares en su fundamento a diversos tributos estatales. Además, no distingue entre la financiación de las grandes ciudades y de los pequeños municipios, padeciendo la estrecha y limitada concepción del legislador estatal respecto de la capacidad de autodisposición de los Ayuntamientos, por lo que la autonomía viene a centrarse, sobre todo, en el ámbito del gasto público.

Sigue a dicho planteamiento el estudio de «la autonomía del poder tributario municipal: Crónica de una insuficiencia anunciada» del profesor de la Complutense, Fernando Serrano Antón, quien primero trata de la fundamentación constitucional y límites de las competencias financieras locales. Estos últimos pasarían por los principios constitucionales inspiradores de la producción normativa de los Municipios, la reserva de ley en materia tributaria y el carácter territorial de los gravámenes locales (art. 6 LHL). Después comenta el aspecto de mayor interés que despierta el principio de capacidad económica en su relación con la doble imposición en la tributación municipal, dada si coincidencia con importantes tributos del Estado. Así tendríamos que el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) gravan manifestaciones de riqueza ya sujetas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. También incurren en doble imposición los impuestos sobre Bienes Inmuebles (IBI) y sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) en relación con el Impuesto sobre el Patrimonio. Incluso, como indica el autor, se ha llegado a ver dicha situación, menos clara desde luego, entre el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) y el Impuesto sobre el Valor Añadido. Luego sigue el estudio del principio de suficiencia, realizando una visión crítica del mismo y al final se consideran las relaciones de coordinación —que puede tener diversas manifestaciones: 1.ª Evitación o limitación de la doble imposición; 2.ª Gestión compartida entre Administraciones estatal-municipal, y 3.ª Establecimiento de recargos municipales sobre impuestos de las Comunidades Autónomas— y colaboración —sobre todo: delegación administrativa e intercambio de información— con otros poderes tributarios.

Siguen a los anteriores tres trabajos de Derecho presupuestario, escritos por técnicos del Ayuntamiento de Madrid: «El Presupuesto de gastos como instrumento de asignación de recursos financieros de las Entidades Locales. Análisis específico del Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid», de Víctor Manuel Fuentes García, que pasa revista al concepto y estructura del Presupuesto local, a los principios que lo inspiran y las fases que se dan durante el ciclo presupuestario, reflejando también la evolución del Presupuesto consolidado del Municipio de Madrid durante 1997/2000. Después viene el trabajo de Braulia Molero Jiménez, sobre «la intervención municipal», donde se analiza la figura del interventor municipal y de la función (interventora) centrada en el control de legalidad, así como de los controles financiero y de eficacia y tareas contables que conlleva. Finalmente, los «procedimientos de gasto» son tratados por M.ª del Carmen Gálvez Hernández, que junto al enfoque general sobre los mismos pone de relieve la casuística propia del consistorio madrileño en la ejecución presupuestaria.

El estudio de las características generales y elementos principales de tres impuestos locales corresponde también a funcionarios municipales: Ángel Díaz Fernández se ocupa del «Impuesto sobre Actividades Económicas»; M.ª Elena Monzón de la Torre, del «Impuesto sobre Bienes Inmuebles» y César L. Sanz Moreno, del «Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana».

Dos interesantes aportaciones tributarias se contienen en los trabajos de Pedro Manuel y Miguel Ángel Herrera Molina, profesores de la Complutense y de la San Pablo-CEU, respectivamente. El primero considera «los tributos ecológicos como recurso financiero local», entendiendo que esta vía de financiación puede utilizarse con ciertas cautelas, puesto que no parece razonable que constituya el núcleo, ni tan siquiera un elemento esencial para contribuir a las Haciendas Locales. El principal campo tributario donde introducir el interés ambiental[1], estaría en las tasas, porque la LHL habilita de forma genérica (art. 20.1) y específica (art. 20.4) para el establecimiento de tasas municipales relacionadas con el medio ambiente. También pueden establecerse contribuciones especiales con un cierto carácter ambiental, siempre que ello suponga un beneficio o un aumento del valor de los bienes de los contribuyentes, lo que sucederá cuando la obra o servicio local evite que los contribuyentes incurran en responsabilidades que, de otro modo, derivarían de sus actividades contaminantes. El hermano del anterior lleva a cabo un «estudio sucinto sobre la fiscalidad del turismo en España: Referencia a la Administración local», en el que primero reflexiona sobre la justicia o injusticia que conllevaría la creación de una nueva figura tributaria que gravase el hecho turístico, entendiendo que dicha opción debería de apoyarse no sólo en perspectivas recaudatorias, sino en el gasto concreto que se desea cubrir con ese ingreso; gasto que necesariamente —porque propone la ineludible afectación del tributo que se crease— habrá de ir encaminado al desarrollo de la actividad turística, no a su punición o mera explotación fiscal.

A continuación, Carlos Prieto Martín, director de Economía Local de la Federación Española de Municipios y Provincias, estudia la «Participación en los tributos del Estado de las Corporaciones Locales españolas», recurso que trae su origen de los Fondos Fiscales de 1945, cuya evolución condujo a la creación en 1962 del Fondo Nacional de Haciendas Municipales y, después, en 1977 del Fondo Nacional de Cooperación Municipal. Tras la aprobación de la LHL —donde se regula en los arts. 112-116—, el porcentaje de participación ha discurrido por varios períodos quinquenales (1989-1993, 1994-1998 y 1999-2003), cuyos aspectos fundamentales son resaltados en el trabajo. El modelo de participación en tributos del Estado sigue de cerca al utilizado para las Comunidades Autónomas de régimen general, sufragando alrededor del setenta por ciento del total de ingresos transferidos que perciben las Entidades Locales[2], siendo a juicio del autor insuficiente, por sí sólo, para resolver los problemas de los Ayuntamientos, por lo que propone que cada Administración Autonómica comience a contribuir a la financiación estable y continuada de  los Municipios de su territorio a través de un modelo de participación no condicionado que recoja criterios definitorios de cada peculiaridad territorial.

El siguiente capítulo versa sobre «el sistema de financiación mediante recargos como alternativa a los impuestos municipales». En el mismo, Juan Ignacio Gorospe Oviedo, profesor de la San Pablo-CEU, pone de manifiesto esa alternativa de financiación frente a los impuestos municipales, para favorecer la suficiencia local. Su contemplación general está en la LHL (art. 38.2), previéndose su establecimiento, fuera de otros supuestos expresamente regulados —a saber: recargo provincial sobre el IAE y recargo de las áreas metropolitanas sobre el IBI [arts. 124 y 134.1.a) LHL]—, aplicándose sobre los impuestos propios de la respectiva Comunidad Autónoma y de otras Entidades Locales en los casos expresamente previstos en las Leyes de esa Comunidad. El autor pone de relieve las ventajas e inconvenientes que un sistema de recargos ofrecería frente a la imposición municipal. Las primeras se cifrarían en la gestión administrativa conjunta del impuesto base y del recargo (sobreimpuesto), con la consiguiente reducción de costes, además del efecto «anestesiante» sobre el contribuyente y la eliminación de la doble imposición de algunos gravámenes locales. Entre los inconvenientes, se apreciaría una menor autonomía financiera por operar sobre tributos preexistentes y debería territorializarse el recargo (art. 6 LHL). Otros aspectos analizados son la naturaleza tributaria de los recargos —para confrontarla con la confusa jurisprudencia constitucional que plantea su posible equiparación con las Participaciones en ingresos (SS del TC 179/1985, de 19 de diciembre y 233/1999, de 16 de diciembre)— y, por ende, la aplicación a los mismos de los principios materiales del art. 31 CE y también la reserva de ley tributaria. Finalmente, se propone que la gestión de los recargos municipales debería ser conjunta del Ente titular del tributo base y de los Ayuntamientos, pero dadas las dificultades de estos últimos al girarse sobre un tributo cuya base de demarcación territorial es superior, lo mejor sería dejar la gestión en manos del Ente territorial superior y buscar fórmulas de colaboración de los Ayuntamientos.

«La financiación local mediante crédito» es tratada por Manuel Requejo Gómez, técnico municipal, quien distingue —como también hace la LHL (arts. 49 y siguientes)— entre las operaciones a largo y a corto plazo, contemplando las competencias internas, de los órganos de gobierno municipal, como externas, de tutela o control que se vio incrementado a raíz de la reforma de la LHL por las últimas leyes de acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado (Ley 50/1998, de 30 de diciembre y Ley 54/1999, de 29 de diciembre) y que también potencia la Ley General de Estabilidad Presupuestaria que se encuentra tramitándose en las Cortes Generales. También se expone, con auxilio de varios gráficos, la situación del endeudamiento del Ayuntamiento de Madrid.

También son empleados públicos locales quienes se ocupan de importantes aspectos relacionados con la aplicación de los tributos municipales. Así, Arturo Delgado Mercé, jefe de Inspección de Tributos del Ayuntamiento madrileño trata, precisamente, de  «la inspección de tributos municipal»; mientras que «la recaudación ejecutiva municipal», denotando las peculiaridades del modelo organizado en este consistorio, es considerada por Marcelino Jesús Ferro Parga, Juan José Sánchez Ondal y José Luis Díaz Fernández, todos de la Empresa de Recaudación Ejecutiva del Ayuntamiento de Madrid (ERESA), entidad de capital íntegramente municipal que se encarga de las tareas auxiliares o complementarias de la recaudación ejecutiva a cambio de una subvención anual.

Por último, María José de la Fuente y de la Calle, Letrada del Tribunal de Cuentas se encarga de «la fiscalización de la actividad económico-financiera del sector público local en España». En su estudio se distingue la función fiscalizadora del enjuiciamiento contable, según aparece en el art. 136 CE y en la legislación de desarrollo del Tribunal de Cuentas.


[1] Más ampliamente vid. Pedro Manuel Herrera Molina: Derecho Tributario Ambiental (Environmental Tax Law). La introducción del interés ambiental en el ordenamiento tributario (1ª Edición, Editorial Marcial Pons y Ministerio del Medio Ambiente, Madrid, 2000, 420 páginas), pudiendo verse una recensión nuestra de este libro en esta misma Revista (núm. 211, 2000, págs. 187-192).

[2] Para un comentario nuestro sobre la Participación de los Municipios en los tributos del Estado, vid. «Las transferencias a las Haciendas Locales: Comentario crítico», en la Revista Valenciana de Hacienda Pública «Palau 14», núm. 10, 1989, págs. 107 y sigs.

Miguel Ángel Martínez Lago, 2001.

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