Extensión a terceros de los efectos de las sentencias en materia tributaria

Posted on 30 noviembre 2011

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Extensión a terceros de los efectos de las Sentencias tributarias. Enrique de Miguel Canuto. Aranzadi, Navarra, 2.001, 206 págs. ISBN: 84-8410-610-1.

La posible generalización de los resultados de sentencias recaídas en materia tributaria y de personal al servicio de la Administración pública, representa una de las más importantes novedades de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). En una línea mucho más respetuosa con la tutela judicial efectiva, que comporta la garantía de acceso a la jurisdicción y que se remuevan las trabas que puedan suponer dilaciones indebidas en el proceso, el art. 110 de esta Ley supera ampliamente las miras de su antecesora —Ley de 27 de diciembre de 1956—, que se limitaba a establecer que «la sentencia que anulare el acto o la disposición producirá efectos entre las partes y respecto de las personas afectadas por los mismos» (art. 86.2 LJCA de 1956).

Durante la vigencia del precepto transcrito, se produjeron pronunciamientos en los que se extendían los efectos de anteriores sentencias firmes. Tal es el caso de la STSJ de Cataluña, de 10 de diciembre de 1999 que —con cita de los argumentos contenidos en Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de marzo y 4 de diciembre de 1981, 24 de noviembre de 1983, 25 de octubre de 1984 y 30 de octubre de 1991— efectuaba tal extensión a quienes, aún no habiendo sido parte en el procedimiento, se encontraban en una situación fáctica idéntica a los recurrentes, amparando así los legítimos intereses fuera del área de litigio, que pueden acogerse a lo más favorable en igual forma que los que litigaron, produciéndose en consecuencia, una ampliación de los límites subjetivos del anterior pronunciamiento. En cambio, la STS de 18 de noviembre de 1996 denegó la solicitud de extensión de efectos de una sentencia en la que se anularon liquidaciones en concepto de contribuciones especiales, al entender que a pesar de que las contribuciones en ambos casos fueron giradas por el mismo concepto, las que son objeto de la sentencia cuya extensión se pretende, fueron impugnadas dentro del plazo legalmente establecido mientras que las otras fueron consentidas y abonadas voluntariamente[1].

Pese a que la estructura del anterior art. 86.2 LJCA de 1956 se mantiene en el art. 72.2 LJCA de 1998, sin embargo ahora se añade un tercer apartado en el que se indica que: «la estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111».

Estos últimos preceptos de la nueva LJCA no han pasado desapercibidos para la doctrina[2], que ha venido a considerar —también el redactor de la exposición de motivos de la Ley— que tratan de dar respuesta a los llamados procesos en masa, buscando un modo de evitar procesos reiterativos cuando ya existe doctrina jurisprudencial al respecto. La extensión de los efectos de una sentencia previa supone un importante ahorro de trámites del proceso, pero sobre todo facilita a los administrados la aplicación de una doctrina judicial que les favorece[3].

En opinión de Enrique de Miguel Canuto, profesor titular de Derecho financiero de la Universidad de Valencia y magistrado suplente de la Tribunal Superior de Justicia (Sala de lo contencioso-administrativo) de dicha Comunidad, estamos ante una potestad jurisdiccional que permite una peculiar articulación entre los procesos declarativos en materia tributaria y la fase de ejecución de otros procesos, de manera que la resolución de los primeros va a tener una fuerza centrípeta capaz de atraer para sí, a su fase de ejecución, procesos «idénticos».

El libro consta de once capítulos, dedicados a los temas siguientes: 1.º Las premisas; 2.º Naturaleza o configuración de esta vía; 3.º Significación sistemática del precepto; 4.º Los presupuestos y requisitos; 5.º Sobre la extensión de los efectos de la sentencia del Tribunal «ad quem»; 6.º La vía administrativa de extensión; 7.º La vía judicial de extensión; 8.º Tramitación preferente de un recurso con idéntico objeto a otros; 9.º Los medios de impugnación; 10.º La ejecución del auto de extensión, y 11.º Qué regla transitoria es aplicable. Con carácter previo está el prólogo del profesor Martín Queralt y al final aparecen las disposiciones citadas y la bibliografía utilizada por el autor, quien describe con las siguientes notas la figura del proceso regulado en el art. 110 LJCA:

—Es un proceso «declarativo» acomodado en fase de ejecución de otro proceso.

—Es un proceso en ejecución de la sentencia de otro, más que un proceso de ejecución de ella.

—El elemento material de enlace entre la sentencia en cuya fase de ejecución se está y la vía de extensión es la «identidad» de situaciones.

—La regulación da a luz una original vía administrativa previa a seguir con carácter general.

En el estudio de la naturaleza de la figura contemplada por el reiterado precepto, se considera si estamos ante un proceso de ejecución o uno declarativo sumario de cognición limitada, llegando al final a una «concepción superadora» de ambas posturas. La vía de extensión estaría así próxima a uno y otro procedimientos, pero gozaría de su propia individualidad, proporcionada por un conjunto de elementos presentes en la propia regulación normativa y que operan como presupuestos y requisitos para la extensión de los efectos de las «sentencias tributarias» firmes, en las que se haya reconocido una situación jurídica individualizada en favor de alguien. Este requisito material atrae a la vía de extensión cualquier acto de gestión y revisión tributaria que tuviera acceso al recurso por vía ordinaria, incluso tratándose de infracciones y sanciones tributarias, así como de prestaciones patrimoniales públicas coactivas y cotizaciones a la Seguridad Social. Quedan fuera instituciones de Derecho presupuestario y prestaciones públicas patrimoniales «espontáneas».

Por otro lado está la pretensión de reconocer una situación jurídica individualizada, que es lo que se trata de extender, debiendo de existir una identidad de situaciones jurídicas de los interesados en la extensión respecto de los favorecidos por el fallo. Como situaciones típicas que a diario se presentan en los Tribunales y Juzgados de lo contencioso-administrativo, estarían el reconocimiento del derecho a la exención y del derecho a la devolución de ingresos indebidos con intereses. Aparte de este elemento relacional material, debe darse otro de carácter procesal o competencial: La identidad de Juez o Tribunal competente territorialmente. Al requerir que el Tribunal sentenciador sea el mismo que al que se acude en solicitud de reconocimiento de la situación individualizada, evita que el interesado pueda alterar por su interés el sistema de competencias. El autor se refiere a los dos criterios que atribuyen competencia territorial a un órgano jurisdiccional (art. 14 LJCA): fuero general o primario, que otorga competencia al Juzgado o Tribunal en cuya circunscripción tiene la sede el órgano administrativo autor del acto originario; y fuero electivo que faculta al demandante para elegir acudir al Tribunal o Juzgado en cuya circunscripción tenga su domicilio, aplicable este último en materia de sanciones tributarias.

El siguiente elemento contemplado legalmente es de índole temporal: La solicitud de extensión de efectos de la sentencia ha de formalizarse en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de la ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste. El Consejo General del Poder Judicial (dictamen de 29 de mayo de 1997) mantenía un criterio más restrictivo, pese a que la doctrina haya estimado acertado el establecimiento de un plazo amplio para poder pedir la extensión[4]. Miguel Canuto pone de relieve que al no preverse causas de interrupción o suspensión del plazo señalado, éste será de caducidad, para el ejercicio de un derecho, el derecho de acción, a cuyo transcurso queda cerrada la vía de extensión.

El procedimiento a seguir se resuelve en los apartados 2 a 5 del art. 110 LJCA, donde se prevén dos específicos cauces, uno de carácter administrativo y otro judicial. El primero comienza con la solicitud dirigida a la Administración demandada. Para algún autor, este filtro puede servir de parapeto con que la Administración, pese a la existencia del precedente judicial, trate de eludir el reconocimiento sin más de la pretensión del solicitante.

Tanto si la Administración responde expresamente de forma negativa, o si transcurren tres meses sin que haya resolución, el interesado podrá acudir sin más trámites al Juez o Tribunal de la ejecución en el plazo de dos meses, contados desde el transcurso del plazo antes indicado o desde el día siguiente a la notificación de la resolución denegatoria. La Ley parece querer que sea la propia Administración la que cumpla, haciendo extensivos los efectos de la sentencia. Como señala Martín Queralt en el prólogo del libro, se genera así una «peculiar vía administrativa previa, irreconducible —afortunadamente— a la tradicional vía administrativa, concebida como presupuesto procesal que permite el acceso a la vía contenciosa».

La fase judicial consiste en una tramitación como un proceso singular de incidentes (sin celebración de vista) que comienza con la petición razonada por escrito al órgano jurisdiccional, acompañada del documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones. Sigue con una fase contradictoria previa a la resolución, en la que el Juez o Tribunal de la ejecución recabará de la Administración las actuaciones referentes al incidente planteado y, si se recibieran en los veinte días siguientes, ordenará que se pongan de manifiesto a las partes por plazo común de tres días. En otro caso, resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.

Por fin, el art. 110.5 LJCA establece varios límites para poder reconocer la extensión de los efectos de la sentencia: 1.º Cuando existiera cosa juzgada; 2.º Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso de casación para unificar doctrina (art. 99 LJCA); 3.º Si se encuentra pendiente un recurso de revisión o un recurso de casación en interés de la ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado recurso.

Una obra, en suma, muy interesante y que se inscribe, como señala el prologuista del libro, en una cada vez más amplia serie de estudios relativos al «Derecho procesal tributario» y que, más en concreto, versa sobre un aspecto relativo al proceso contencioso-administrativo en materia tributaria.


[1] Ambas Sentencias pueden verse en Normacef Fiscal.

[2] Previos a la publicación de la obra que ahora reseñamos, pueden citarse los trabajos de Javier Fernández-Corredor Sánchez-Diezma: «La extensión de efectos de las sentencias firmes favorables al contribuyente en trámite de ejecución: análisis del artículo 110 de la LJCA», en esta misma Revista de Contabilidad y Tributación, núm. 214, 2001, págs. 115-136; Modesto J. Fabra Valls: «La extensión de los efectos de las sentencias firmes en materia tributaria», en la Rev. Tribuna Fiscal, núm. 111, 2000, págs. 59-75; Luis Martín Contreras: La extensión de efectos de las sentencias en la jurisdicción contencioso-administrativa en materia tributaria y de personal, Comares, Granada, 2000; Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado: «La extensión de efectos de las sentencias firmes favorables al contribuyente», en la Rev. Tribuna Fiscal, núm. 102, 1999, págs. 69-79 y también: «Algunas reflexiones sobre los problemas planteados por el art. 110 de la LJCA de 13 de julio de 1998», en la Rev. Crónica Tributaria,  núm. 90, 1999, págs. 59-72; Javier Martín Fernández: «Incidencia de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en materia tributaria: Suspensión de la ejecución del acto impugnado y extensión de los efectos de una sentencia firme a personas que no han sido parte en el procedimiento», en la Rev. Información Fiscal, núm. 32, 1999, págs. 19-40; Gonzalo Villarino Samalea y Carmen Uriol Egido: «La ejecución de sentencias tras la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Especial referencia a la materia tributaria», en la Rev. Información Fiscal, núm. 39, 2000. págs. 81-125.

[3] Cfr. el comentario de Joaquín Torno Mas al art. 110 LJCA, en la obra colectiva dirigida por Jesús María Santos Vijande: Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), Edersa, Madrid, 1999, especialmente págs. 868-869.

[4] Sobre dicho dictamen vid. Torno Mas, en Comentarios a la Ley…, cit., pág. 870.

Miguel Ángel Martínez Lago, 2001.

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