El deber de contribuir al gasto público

Publicado en 30 noviembre 2011

2


El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Cristina Pauner Chulvi. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2.001, 350 págs. ISBN: 84-259-1146-X.

El libro que recensionamos constituye una reelaboración de la tesis doctoral que la autora defendió en la Facultad de Derecho de la Universidad Jaume I de Castellón. Como pone de manifiesto Luis López Guerra en el prólogo, hace unos pocos años, este trabajo «hubiera sido unánimemente considerado como adscrito, en el ámbito académico, a disciplinas alejadas de lo que se estimaba propio del Derecho Constitucional» y, en cambio, no causa extrañeza alguna que una investigación sobre el contenido del art. 31 CE pueda defenderse como tesis de Derecho Constitucional.

La autora pronto advierte que la óptica seguida en su investigación es «exclusivamente constitucional», lo que de acuerdo con el objetivo primordial de esta rama del Derecho público —garantía de derechos y libertades públicas por medio de un sistema de límites al ejercicio del poder—, le lleva a entender que la incorporación de la materia financiera en el seno de las Constituciones (Derecho financiero constitucional) no pretende tanto servir de vehículo para racionalizar el ordenamiento jurídico-financiero, cuanto para lograr una finalidad de mayor calado: que dicho conjunto normativo no sea simplemente un mecanismo de recaudación-administración de ingreso-gasto público, sino que se convierta en un ordenamiento de justicia, profundamente relacionado con la formulación constitucional del Estado social y democrático de Derecho, que para Cristina Pauner supone una tipología estatal que se encuentra comprometida con la consecución de un orden social más igualitario y más justo. Igualdad real y justicia social, cuyo logro depende sobre todo del destino de los ingresos obtenidos por medio del sistema fiscal, por lo que la evidente conexión ingresos-gastos aporta al Derecho financiero cualidades redistributivas o promocionales.

Adscripciones aparte, lo realmente relevante es si estamos o no ante una buena investigación, cosa que a mí si me parece, que contribuya a delimitar esa categoría fundamental no sólo para el Derecho tributario, sino para todo el ámbito jurídico-público como es el deber de contribuir a los gastos.

El libro se encuentra estructurado en cuatro amplios capítulos: 1.º Los deberes constitucionales. Una aproximación, donde se reflexiona sobre el concepto, naturaleza, eficacia y fundamento de dicha categoría; 2.º El deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos en la Constitución española. Su enunciado constitucional, consagrado al estudio concreto del mismo; 3.º Los principios constitucionales sobre el deber de tributar, destacando la atención prestada a los de capacidad económica, igualdad y legalidad, y 4.º El deber tributario en el Estado autonómico, donde se estudia la articulación jurídica de los distintos centros territoriales dotados de capacidad para el establecimiento de los deberes tributarios. Dichos apartados aparecen precedidos de unas consideraciones introductorias y la obra termina con las conclusiones de la autora y las indicaciones de bibliografía y jurisprudencia consultadas en la investigación.

La perspectiva jurídico-constitucional aparece sobre todo en el primer capítulo, en el que la autora pone de manifiesto la escasa atención doctrinal prestada al concepto de deber constitucional, siendo éste complementario del de derecho fundamental, como corrobora la vieja «Declaración de Derechos y Deberes del Ciudadano de 1795». La importancia de los deberes constitucionales —a semejanza de los derechos fundamentales— radica en su doble dimensión o naturaleza: Desde un punto de vista subjetivo, aquellos están orientados a definir el status jurídico de los ciudadanos puesto que son los instrumentos que permiten al poder público lograr la igualdad material entre los mismos. En su dimensión objetiva, los deberes constitucionales se confirman como elementos configuradores del propio orden jurídico-político, siendo posible observar una evolución pareja entre su reconocimiento y la tipología de Estado (liberal, social…). La justificación de estos deberes constitucionales ha de buscarse no ya en el poder sancionador del Estado, ni en la teoría del pacto social, que han quedado superadas plenamente, sino en la tarea de consecución de los fines de interés general propios del Estado social y democrático de Derecho.

Ya en el segundo capítulo, la autora parte de considerar que la Constitución de 1978 se inscribe en la línea de textos caracterizados esencialmente por una tarea transformadora de la sociedad, que se habría plasmado en el «entramado jurídico-promocional» de aquélla y en el art. 9.2 CE. Creo haber sido yo quien se refirió por primera vez a ese armazón de preceptos constitucionales[1] respondientes a las técnicas de alentamiento y promoción[2], que definí como aquel «conjunto de preceptos[3] que, establecidos en sede constitucional, y ordenadores de principios y objetivos, representan una trama progresiva para la interpretación y el desarrollo legislativo ordinario, por definir los fines a que aspira la Constitución y que han de verse confirmados por la actuación de todos los poderes públicos, habiendo de informar la actividad legislativa, la actuación administrativa en sus diversas instancias y la práctica judicial, para la promoción de las condiciones de vida de los sujetos económico-sociales más débiles». La verdad es que no pretendo ningún mérito por ello, puesto que en la investigación jurídica uno parte casi siempre de ideas de otros estudiosos. Y para aquella ocasión mucho me influyó la opinión del profesor Rodríguez Bereijo sobre el marco político-institucional de nuestra norma fundamental[4]. Sí me servirá ese seguimiento que realiza Cristina Pauner para resaltar los puntos de relación de su obra con algún trabajo previo mío y que comparta, desde luego, muchas de las reflexiones que la autora realiza.

En este mismo capítulo se trata acerca de la tesis de la correlatividad en el deber de contribuir, entendiéndose que éste y los principios que lo inspiran actúan como límites y garantías de actuación del legislador ordinario. Después se rechaza la identificación de aquel deber constitucional con las obligaciones tributarias concretas y con base en la jurisprudencia constitucional sobre el principio de solidaridad, se señala que el deber de contribuir es un deber de solidaridad social, escudriñando las posiciones constitucionales de los ciudadanos y de los poderes públicos ante los deberes tributarios, el fundamento que ha de darse al deber de contribuir en el Estado contemporáneo y la configuración constitucional de los gastos públicos, puesto que la recaudación está vinculada con la aplicación (gasto) de los recursos obtenidos y se ha consagrado un principio de equidad en la asignación de los recursos públicos en el art. 31.2 CE.

Mención aparte precisa el muy interesante recorrido que efectúa la autora sobre la objeción de conciencia como límite al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Aquel comportamiento ciudadano no suele encontrar respaldo jurídico-positivo —la Constitución portuguesa de 1976 (art. 103) reconoce el derecho a la resistencia pasiva contra el pago de impuestos cuyo nacimiento no haya observado los términos constitucionales o cuya liquidación no obedezca las formas previstas por las leyes—, siendo su finalidad la de confrontar el imperativo legal con el imperativo de conciencia del objetor. Para la profesora Pauner Chulvi, la objeción fiscal sería una objeción selectiva, porque no se puede objetar a todos los gastos, estando muy unida a la objeción de conciencia militar por su raíz pacifista. De forma semejante, López Guerra opina en su prólogo que la desaparición efectiva del servicio militar obligatorio posiblemente colocará a la objeción fiscal, sobre todo en su relación con los gastos de defensa, en el centro de atención de aquellos estudios sobre los diversos fenómenos de desobediencia civil que a veces se han denominado «resistencia de calderilla».

Tras el repaso de la jurisprudencia constitucional y de los tribunales ordinarios, siempre refractarios al reconocimiento de un derecho a la objeción de conciencia en el plano tributario[5], la autora examina las razones contrarias la objeción fiscal, agrupadas en tres categorías, según que el rechazo se funde en cuestiones conceptuales, jurídicas o prácticas. También se consideran los argumentos favorables que parten del reconocimiento efectuado en su día con la asignación tributaria a favor de la Iglesia Católica. En el capítulo de las conclusiones señala la autora que «la configuración legal de la objeción fiscal a los gastos de defensa puede articularse a través de una “opción fiscal”, es decir, la posibilidad de que en la declaración fiscal los contribuyentes pudieran elegir entre contribuir a los gastos de defensa armada o destinar parte de su débito fiscal a la defensa civil no violenta, sobre todo cuando ya se cuenta en nuestro ordenamiento con una importantísima excepción al principio de no afectación de ingresos a gastos al reconocerse jurídicamente el denominado impuesto religioso o asignación tributaria a favor de la iglesia».

En el capítulo tercero se estudian de manera concreta los principios constitucionales sobre el deber de tributar, planteándose primero la cuestión de la naturaleza jurídica y eficacia de aquellos y situando en  un ámbito superior la cláusula del Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE), a la que queda supeditada toda la estructura de nuestro ordenamiento jurídico. Aparte de las sentencias del Tribunal Constitucional que cita la autora en el libro que recensionamos, en la núm. 19/1982, de 5 de mayo (FJ 6.º) ha señalado aquél que «… descuella el principio del Estado social y democrático de derecho del artículo 1, 1, que informa una serie de disposiciones, como el mandato del artículo 9, 2, que prescribe a los poderes públicos ‘promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas’ y ‘remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud’, y el conjunto de los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I, cuyo ‘reconocimiento, respeto y protección’ informarán ‘la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos’, según dice el artículo 53, 3, de la Constitución, que impide considerar a tales principios como normas sin contenido y que obliga a tenerlos presentes en la interpretación tanto de las restantes normas constitucionales como de las Leyes». Después se considera el principio de justicia en la configuración constitucional del deber de contribuir y los principios materiales que lo presiden —capacidad económica, igualdad y no confiscatoriedad—, así como el formal de legalidad o reserva de ley en materia tributaria.

Por último, el capítulo cuarto se dedica al estudio del deber de contribuir en el Estado de las autonomías. En este apartado se considera cómo la organización territorial del Estado diseñada en el Título VIII CE incide sobre el catálogo de derechos, libertades y deberes constitucionales, estimándose que debería lograrse un punto de equilibrio que evite el menoscabo del principio autonómico que supone una heterogeneidad de regulaciones ante la supuesta fuerza uniformadora de los derechos y deberes constitucionales al generalizarse a todos los ciudadanos.

Dado que las Comunidades Autónomas pueden efectuar una regulación propia del deber de contribuir, se estudia la naturaleza de las competencias financieras de los entes autonómicos y locales, así como el sistema de financiación territorial que aparece constitucionalmente esbozado y los principios fundamentales que modulan la heterogeneidad de regulaciones autonómicas sobre los deberes tributarios (unidad, fórmula del Estado social y democrático de Derecho, igualdad, ámbito de validez territorial de las normas y principio de solidaridad).

A juicio de la autora, la configuración de un modelo de financiación territorial que observe las exigencias constitucionales y consolide el Estado de las Autonomías constituye una asignatura pendiente y un logro de difícil consecución dada su naturaleza compleja y la tendencia a ser tratada desde posiciones partidistas. Cristina Pauner opina que el modelo teórico de descentralización financiera más conforme con la Constitución sería aquel que procediera a un reparto del sistema fiscal español de forma que se alcanzara el máximo equilibrio vertical posible entre las capacidades de ingreso y de gasto de cada nivel de gobierno, conjuntamente con el equilibrio económico y la redistribución de riqueza entre las distintas partes del territorio español manteniendo la centralización de las competencias legislativas sobre figuras tributarias básicas con el objetivo de asegurar la existencia y consecución del Estado social y hacer viable el diseño de una política económica unitaria.

Ojalá que tan loables propósitos se hubiesen alcanzado con el nuevo sistema de financiación autonómica aprobado el pasado 25 de julio por el Consejo de Política Fiscal y Financiera que, a diferencia de los que le han precedido no lleva fecha de caducidad, aunque portavoces del nacionalismo catalán han advertido de su fidelidad al mismo tres o cuatro años[6].


[1] Primero en mi tesis de licenciatura sobre La Hacienda Pública y los principios informadores del ordenamiento financiero en la Constitución (inédita), leída en julio de 1984 en la Facultad de Derecho de la UCM. Después volví a referirme a ello en «Una interpretación constitucional de la funcionalidad de la capacidad económica como principio informador del ordenamiento financiero», Revista Española de Derecho Financiero (Civitas), núm. 55, 1987, especialmente págs. 386-391.

[2] Vid. Predieri, A.: Pianificazione e Costituzione, Ed. Di Comunita, Milano, 1963, y Bobbio, N.: Contribución a la teoría del Derecho, Fernando Torres editor, Valencia, 1980, especialmente el capítulo XVII, sobre «la función promocional del Derecho».

[3] Dicho entramado estaría comprendido en el Preámbulo y en los artículos 1.1, 9.2, 16.3, 27.8 y 9, 31.1 y 2, 40.1 y 2, 45.2, 46, 47, 48, 49, 50, 51.1 y 2, 119, 124.1, 128.2, 129.2, 130.1 y 2, 131.1, y 158.2 de la Constitución.

[4] Vid. Rodríguez Bereijo, A.: «La Constitución de 1978 y el modelo de Estado: consideraciones sobre la función de la Hacienda Pública», en Sistema, Revista de Ciencias Sociales, núm. 53, 1983, págs. 75 y sigs.

[5] Aparte de la jurisprudencia recaída sobre el derecho a la objeción de conciencia en general, puede indicarse que en una ocasión tuvo el Tribunal Constitucional que considerar la objeción de conciencia fiscal, inadmitiendo el recurso de amparo que se había presentado, al interpretar que «la objeción de conciencia, en cuanto derecho constituido por una excepción a un concreto deber constitucional (el del art. 30 CE, de prestar el servicio militar, sustituyéndolo, en su caso, por una prestación social sustitutoria), no puede ser extendida subjetivamente, por razón de las propias creencias, más allá del ámbito objetivo del deber general que la Constitución establece. Por lo que no cabe invocar la objeción de conciencia como excepción al deber general previsto en el art. 31 CE, por carecer tal pretensión de fundamento constitucional y no estar, además, prevista en el ordenamiento tributario» (Auto TC 71/1993, de 1 de marzo, FJ. 3.º).

[6] Vid. el artículo firmado por Pere Rusiñol: «Mas promete fidelidad al sistema de financiación ‘tres o cuatro años’», en el diario El País, 29 de julio de 2001.

Miguel Ángel Martínez Lago, 2001.

About these ads
Posted in: Blogroll, Recensiones