La estabilidad presupuestaria en los proyectos legislativos

Posted on 23 octubre 2011

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Los proyectos de Ley General de Estabilidad Presupuestaria y Orgánica Complementaria. Ricardo Calle Sáiz y Leopoldo Gonzalo y González. Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 2.001, 62 págs. ISBN: 84-88533-49-7

La recensión del trabajo de estos catedráticos de Hacienda Pública de las Universidades Complutense y UNED, respectivamente, se ha motivado tanto por la actualidad e importancia que puede tener en el desarrollo futuro de nuestra Hacienda —no sólo estatal, sino teniendo en cuenta también los demás niveles de gobierno— la aprobación de las Leyes General y Orgánica complementaria de Estabilidad Presupuestaria. Por otro lado, no es menos significativa la importancia que con frecuencia han tenido los «Informes» del Instituto de Estudios Económicos («20 años por la economía de mercado»), siquiera defraudada algo por el que ahora comentamos, en el que se echa en falta un análisis detenido de las iniciativas legislativas que actualmente están tramitándose en las Cortes Generales. Concretamente, en el momento en que se escriben estas líneas, ambos proyectos están en una especie de vía muerta, esperando que se presenten las enmiendas al articulado por parte de los diferentes grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados, resultando cuando menos chocante que constituyendo la estabilidad presupuestaria una prioridad del gobierno de la nación, ese trámite de enmiendas se esté demorando tanto que ha precisado de un total de 14 ampliaciones del plazo inicialmente concedido para la formulación de aquéllas[1], desde que los proyectos legislativos se publicaron[2] y se produjo su debate de totalidad en el Congreso[3].

Después de dar por reproducidos los proyectos legislativos, el informe consta de cuatro apartados: 1.º Consideraciones previas; 2.º Contenido y valoración de los dos proyectos de ley; 3.º Las motivaciones de los dos proyectos de ley, y 4.º Conclusiones. Al principio se reflexiona sobre la oportunidad de las medidas y dado que España, como otros países, han soportado largo tiempo los efectos de un creciente déficit y endeudamiento públicos, estiman que la corrección de esa situación ha venido impuesta por exigencias propias de nuestra economía, como por la necesidad de cumplir con los criterios de convergencia impuestos por la Unión Europea. Ambas justificaciones representan una clara obviedad, por lo que no quitaremos razón a los autores. La primera circunstancia les lleva a suscribir el razonamiento efectuado por el redactor de la exposición de motivos del proyecto de Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) en cuanto que afirma que «el equilibrio presupuestario va a ser la gran contribución de la política presupuestaria a la estabilidad macroeconómica que posibilita seguir desarrollando el verdadero potencial de crecimiento y de generación de empleo de la economía española y con ello avanzar en el proceso de convergencia real con los países más desarrollados».

En cuanto al segundo de los argumentos sí puede señalarse —y esto no lo apuntamos por la mera indicación que efectúan Calle Sáiz y Gonzalo y González, ya que es un hábito muy extendido, sobre todo, en el ámbito de la propia Administración— que late una errónea y hasta maniquea idea de las relaciones España / Unión Europea, puesto que por nuestra pertenencia a la segunda, es más que probable que en la decisión de aquellos criterios convergentes algo hayamos tenido que ver, algo hayan señalado nuestros responsables políticos, lo que facilitaría la comprensión de que no se nos ha impuesto nada que no estuviésemos previamente dispuestos a asumir en condiciones de reciprocidad con otros Estados miembros de la Unión.

Como es sabido, aquellos criterios de convergencia provienen, primero, del Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 y, más tarde, del Tratado de Ámsterdam de 1 de mayo de 1999, así como de la Resolución del Consejo de la Unión de 17 de junio de 1997 y en los siguientes Reglamentos del Consejo (CE): Reglamento 1466/97, de 7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas y Reglamento 1467/97, de 7 de julio, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. En el apartado tercero del informe que recensionamos se consideran los fundamentos y contenido esencial de ambos Reglamentos comunitarios, reproduciendo aún sin citarlo expresamente varios preceptos de los mismos.

Haciendo referencia a los objetivos de los proyectos normativos —disciplinar la actuación presupuestaria del sector público (estatal, autonómico y local)—, los autores advierten del ambiguo e indeterminado Título VIII de la Constitución. También indicarán en el capítulo tercero de su trabajo que el desarrollo de la Constitución ha sido indeciso, anárquico y poco riguroso, críticas que me parecen muy poco fundadas y, desde luego, discutibles puesto que en esa misma ambigüedad de la norma fundamental puede estar su mejor virtud —al menos de esa necesidad se ha podido lograr un proceso negociado de transferencias y distribución de competencias financieras—; y, cuando llegan al nivel de las Entidades locales, se manifiestan a favor de una urgente reforma del sistema de financiación local, porque la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales habría quedado totalmente obsoleta, sobre todo en cuanto a las fuentes impositivas de financiación (impuestos rígidos, técnicamente imperfectos y muy mal aceptados socialmente, según indican). En este ámbito, mostrarán su escepticismo al final del trabajo sobre la «justicia» y procedencia de exigir a las Entidades locales el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria sin haber actualizado y perfeccionado antes sus fuentes de ingresos.

Cuando pasan a estudiar y valorar el contenido de los proyectos, ya en el capítulo segundo del trabajo, justifican la dualidad de normas en tramitación en la simplista y nada exacta consideración de la necesidad de Ley Orgánica para todo lo referente a las Comunidades Autónomas. La mera existencia de normas parcialmente orgánicas y el hecho de que inicialmente se dudase sobre si enviar a las Cámaras uno o dos proyectos de Ley, sirven para relativizar ese dato, aparte que la lectura de la iniciativa que tiene ese carácter orgánico, fundándose en la Constitución y en la principal norma del llamado «bloque de constitucionalidad» financiera —Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre—, modifica esta disposición y va más lejos, empezando a recorrer un camino que imaginamos sembrado de obstáculos por parte de algunas fuerzas políticas nacionalistas y que es muy probable que al final le toque despejar al Tribunal Constitucional. En honor a la verdad, una reciente Sentencia de este Tribunal ha proporcionado ya un impagable servicio a los proyectos de estabilidad presupuestaria y la incidencia del legislador estatal sobre las competencias de las Comunidades Autónomas no estaba precisamente en una Ley Orgánica, sino en una de carácter ordinario y temporal: la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

En efecto, la STC 62/2001, de 1 de marzo, reitera y actualiza una doctrina contenida en una media docena de pronunciamientos anteriores y razona sobre la limitación de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que supone el principio de coordinación, por lo que el Estado podría, basándose en este criterio, aprobar medidas económicas generales de carácter presupuestario dirigidas a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público, algo que encuentra apoyo además en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general y en la consecución de la estabilidad económica y gradual recuperación del equilibrio presupuestario.

En ese mismo apartado segundo del informe, los autores se limitan a recordar el enunciado de los principios inspiradores —estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos (arts. 3-6 proyecto LGEP)— y exponen que los aspectos más relevantes del equilibrio presupuestario del sector público estatal serán los siguientes: 1.º La obligación de elaborar escenarios de previsión plurianual de ingresos y gastos, detallándose para cada año los importes de los compromisos de gastos contenidos en cada política presupuestaria; 2.º El establecimiento de un límite máximo anual de gasto no financiero del Presupuesto del Estado; 3.º La obligación del Gobierno de remitir a las Cortes un plan económico-financiero de corrección del desequilibrio cuando se aprueben los presupuestos del sector público estatal en posición de déficit, pudiendo también el Gobierno remitir a las Cortes Generales un plan rectificativo del plan inicial cuando concurran circunstancias no previstas; 4.º La constitución de un Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria por importe del 2% del límite de gastos fijado anualmente para el Estado, que se destinará a atender las necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio; 5.º La aplicación del superávit presupuestario, en el caso de que esa sea la posición de la liquidación presupuestaria, a reducir el endeudamiento neto de la Administración general del Estado y en el sistema de Seguridad Social prioritariamente al Fondo de Reserva de la Seguridad Social con la finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema; y 6.º La obligación de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de la Administración general del Estado, que incurran en pérdidas que afecten al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de informar de las causas del desequilibrio y elaborar un plan de saneamiento económico-financiero.

De igual modo enuncian los siguientes elementos relacionados con el equilibrio presupuestario de las Entidades Locales: 1.º La obligación de las Entidades Locales de ajustar sus Presupuestos al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, que se fijará por el Gobierno a propuesta del Ministerio de Hacienda previo informe de la Comisión Nacional de Administración Local; 2.º La necesidad de que las Entidades Locales que no hayan alcanzado el objetivo de estabilidad presupuestaria elaboren un plan económico-financiero a medio plazo para la corrección del desequilibrio, plan que será sometido a la aprobación del Pleno de la Corporación y cuyo seguimiento compete al Ministerio de Hacienda; 3.º La sujeción de la autorización a las Entidades Locales para realizar operaciones de crédito y emisión de deuda al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, pudiendo concederse dicha autorización cuando las medidas contenidas en el citado plan económico-financiero permitan la desaparición en tres ejercicios presupuestarios de la situación de desequilibrio; y 4.º La obligación de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las Entidades Locales, que incurran en pérdidas que afecten al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de elaborar un Informe de Gestión, dirigido al Pleno de la Corporación sobre las causas del desequilibrio y, en su caso, un plan de saneamiento a medio plazo.

El proyecto de Ley Orgánica complementaria de la LGEP reconfigura de manera importante el papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que va a ser el órgano que velará por el cumplimiento autonómico de la estabilidad presupuestaria. Asimismo determina la asunción por parte de las propias CCAA de la parte de responsabilidad que, en su caso, les sea imputable por los incumplimientos que pudieran producirse de las obligaciones asumidas por España frente a la Unión Europea como consecuencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento[4]. Además, se condiciona el otorgamiento de la autorización del Estado para que las CCAA puedan realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda al grado de cumplimiento por las mismas de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Calle Sáiz y Gonzalo y González opinan que los puntos que a continuación esquematizamos, suscitan dudas y será previsible que se planteen en el debate parlamentario: 1) La conveniencia o no de establecer legalmente unos criterios más restrictivos y cuantificados de los objetivos de estabilidad presupuestaria y del límite máximo anual de gasto para reducir en lo posible el grado de discrecionalidad y voluntarismo en la aplicación de la Ley. 2) La justificación del porcentaje del 2%, y no otro, para la dotación del Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria, y las consecuencias de las posibles opciones alternativas. 3) Una mayor concreción de la ponderación a dar al grado de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria para autorizar a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda. 4) La viabilidad de los dos Proyectos de Ley sin una previa o paralela modificación de la Ley General Presupuestaria. 5) La procedencia o no de dar prioridad a la definición del nuevo sistema de financiación autonómica y a la reforma de las Haciendas Locales, para tener un mejor punto de partida. 6) La idoneidad o no de introducir en la Ley sanciones en caso de incumplimiento individual, aunque ello no implique incumplir los criterios globales del Pacto de Estabilidad.


[1] Para la última (¿por ahora?) ampliación del plazo de enmiendas, vid. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, serie A, núm. 29-16, de 23 de Mayo de 2001, pág. 97, que lo prolonga hasta el día 29 de mayo.

[2] Los proyectos de Ley General de Estabilidad Presupuestaria y de Ley Orgánica complementaria a la anterior resultaron publicados en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, VII Legislatura, Serie A, núms. 29-1 y 30-1 respectivamente, ambos de 9 de febrero de 2001.

[3] El debate de totalidad de las referidas iniciativas legislativas se hizo en la sesión plenaria celebrada el jueves, 8 de marzo de 2001, pudiendo verse reflejado en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VII Legislatura, núm. 66, 2001, págs. 3227-3267.

[4] En la sesión del ECOFIN celebrada en Bruselas, el 12 de marzo de 2001, se examinó el Programa de estabilidad actualizado de España para el período 2000-2004, emitiéndose un dictamen en el que se alaba la coherencia del programa con las Orientaciones Generales de Política Económica, pero se señala que «la actualización presenta las mismas carencias informativas de los dos programas anteriores, lo que dificulta la evaluación de la situación macroeconómica y la estimación de la situación presupuestaria subyacente». Se celebra por el Consejo que el PIB haya crecido más de lo previsto, lo mismo que el empleo, y los objetivos de equilibrio presupuestario de las Administraciones públicas y de deuda se han cumplido con creces. Sin embargo, «el comportamiento reciente de los precios ha sido peor de lo esperado, como resultado de un aumento de la inflación subyacente derivada de la fuerte demanda interna y de factores externos», por lo que el Consejo considera esencial que el crecimiento de los salarios siga orientado a la estabilidad de los precios, recomendándose la progresiva reducción de la indización de los salarios, y se insta al Gobierno español a poner en marcha las reformas estructurales previstas, que «deberán ser objeto de atenta supervisión, y acelerarse y reforzarse si fuera necesario».

Miguel Ángel Martínez Lago, 2001.

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