Claves de la financiación autonómica

Posted on 23 octubre 2011

0


Las claves de la financiación autonómica. José Víctor Sevilla Segura. Editorial Crítica, Barcelona, 2.001, 194 págs. ISBN: 84-8432-196-7

En números anteriores de esta misma Revista hemos informado del contenido de algunas obras que podrán resultar de utilidad en los trabajos de configuración del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (CCAA) que deba comenzar a aplicarse el 1 de enero de 2002. La obra que ahora hemos elegido sirve, desde luego, a esos propósitos reformadores, pero su interés excede el horizonte temporal en el que habrá tenido que adecuarse —y hasta aplicarse durante un nuevo quinquenio— el modelo de financiación territorial. Sea cual sea la elección que se produzca y acuerde el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), me parece que la opción que se refleja en el libro de Sevilla Segura —no confundir con su homónimo y actual responsable de asuntos económicos del PSOE— está en el camino más correcto de los que pudieran emprenderse para propiciar un sistema de financiación de los distintos niveles de gobierno más estable que el actual, con mayor autonomía y corresponsabilidad fiscal, sin que la solidaridad interterritorial —competencia exclusiva del Estado por medio de su política de nivelación— quede pospuesta y con una sola y profesional Administración que cuente con una amplia autonomía de gestión fundada en exclusivos criterios de racionalidad y eficacia económica, superando la sensación que a veces se da desde la Administración central como si los gobiernos de las CCAA fuesen adversarios cuyas pretensiones hay que sujetar.

El autor conoce bien los temas que trata, desde luego, pues une a su trayectoria docente otra larga faceta de servicio en la Administración financiera, donde fue Director General de Tributos del primer gobierno de la democracia y, posteriormente, Secretario de Estado de Hacienda. Su salida del Ministerio coincidió con un censurable tratamiento fiscal de los pagarés del Tesoro y otros activos financieros (Ley 14/1985, de 29 de mayo) con el que, según mis noticias, no estaba de acuerdo y que junto a otras medidas legislativas adoptadas aquel mismo año inauguraban la etapa de «tosca simplificación borrelliana»[1] en los asuntos financieros de este país.

Al comienzo del libro que recensionamos, el autor señala que su propósito pasa por sacar estos temas del reducto técnico, sólo accesible para iniciados, poniendo de manifiesto que, en la mayoría de los casos, son cuestiones políticas, de criterio, las que en el fondo se ventilan. Es muy posible que tal objetivo pueda cumplirse, puesto que la obra, que consta de seis capítulos, resulta de muy fácil lectura y sin renunciar a las mínimas exigencias técnicas indispensables, no se abusa de las notas, citas y cuadros estadísticos.

Lo primero que ocupa la atención de Sevilla Segura son las «cuestiones pendientes» del proceso de descentralización financiera iniciado hace más de veinte años y que no deja de presentar una imagen de permanente provisionalidad, dada la puesta en cuestión quinquenal de esta parte tan significativa del ordenamiento constitucional. En este primer capítulo ya se abordan tres temas clave que aparecen después desarrollados en otras partes del libro y que serían:

—Una opción fundamental que pasa por la decisión en el seno del CPFF sobre si el modelo de financiación debe descansar en las participaciones en impuestos estatales o en un sistema de tributos compartidos que otorgue a las CCAA cierto margen de capacidad normativa. Aparte de las respectivas implicaciones que conlleva esta elección, estoy de acuerdo con el autor en que una participación en la recaudación territorializada de un impuesto resulta inútil para mejorar la autonomía financiera de las CCAA, dado que las participaciones no dejan de ser una transferencia de la Hacienda central que no brinda instrumentos y capacidad de manejo a las CCAA. La apuesta pasaría, por tanto, por el establecimiento completo de un sistema de tributos compartidos, acompañado de una Administración tributaria “única y profesionalizada”.

—Una cuestión de carácter técnico político que pasaría por llevar al ánimo de todas las CCAA el interés de la descentralización financiera, superando la división producida la última vez que se revisó el modelo (Acuerdo 1/1996, de 23 de septiembre del CPFF) y convenciendo particularmente a las CCAA «menos ricas» de la posibilidad de descentralizar los ingresos sin sacrificar la equidad.

—El modelo que se propone debe neutralizar financieramente las ventajas del régimen especial de concierto o convenio —modelo que parece inspirar la propuesta de «pacto fiscal» reclamado por el nacionalismo catalán—, mejorando el sistema común previsto por la LOFCA (LO 8/1980, de 22 de septiembre).

El capítulo segundo —«Financiación y traspasos»— describe el hilo conductor de la etapa de los traspasos de servicios a las CCAA, pasando revista a los problemas de valoración de los servicios transferidos, así como a la determinación de lo que había de representar el «coste efectivo» de los mismos en el momento de la transferencia —según rezaba la Disposición Transitoria 1ª LOFCA—, cuando la Administración pública española carecía de un sistema de contabilidad de costes que facilitase aquella fijación. Ello condujo a una clara desnaturalización al principio del Fondo de Compensación Interterritorial, al tener que desempeñar éste el doble papel de instrumento redistributivo y, sobre todo, como recurso adicional para financiar gastos de inversión en «todas» las CCAA.

Andando el tiempo, cuando se alcanza el quinquenio 1987-1991, el autor considera que al erigirse el porcentaje de participación en los ingresos del Estado en el instrumento central de la financiación autonómica y local, la consecuencia fue la consolidación del centralismo como modelo de financiación. Esta opción presentaba varias ventajas para el interés político de las CCAA: facilita recursos sin coste alguno; permite dispone de un mecanismo (la presión política) de obtención de recursos adicionales, y siempre se puede culpar al gobierno central de todos los problemas financieros. De esta manera se explicaría la resistencia autonómica en avanzar hacia un verdadero sistema de financiación descentralizada. Como explica Sevilla Segura, desde el punto de vista estatal, aquellas ventajas para las CCAA no se tornan automáticamente en perjuicios para el Estado, porque los tributos ya están establecidos («están amortizados») y se evita la complicación de crear otros nuevos, aparte de la influencia que el gobierno de la nación puede tener en las CCAA, favoreciendo la propia permanencia en el poder de tal o cual fuerza política mediante pactos con partidos nacionalistas.

También se estudia la principal novedad que supuso el sistema de financiación durante 1992-1996, creando un nuevo ingreso autonómico no previsto por la Constitución ni por la LOFCA, la participación territorializada del 15% en el IRPF. En opinión de Sevilla Segura, esta figura de las participaciones territorializadas no sirven para solventar los problemas planteados por un sistema de financiación centralista y provoca, además, tres importantes distorsiones: 1.ª Incitación al gasto de los gobiernos subcentrales; 2.ª Ausencia de instrumentos financieros propios en manos de estos gobiernos, y 3.ª Carencia por la Hacienda subcentral de un patrón distributivo de los gastos regionales entre sus ciudadanos.

Estas reflexiones llevan al autor a proponer en el capítulo tercero —«Autonomía con responsabilidad»— un sistema de tributos compartidos con capacidad normativa de las CCAA, propuesta que conlleva una más amplia autonomía y que parcialmente se asemeja al modelo establecido en el quinquenio que está llegando a su fin (1997-2001). La idea básica pasa por sustituir las participaciones en ingresos por nuevos tributos compartidos junto al IRPF, reemplazo de ingresos que debería efectuarse en condiciones de equivalencia financiera, aunque con desaparición de las garantías de ingresos mínimos que sigue proporcionando la Hacienda central. De este modo, la estructura general de ingresos autonómicos quedaría con tres componentes básicos: 1.º Ingresos no coactivos (patrimonio, rendimientos comerciales y empresariales, endeudamiento, donaciones percibidas); 2.º Ingresos tributarios (procedentes de tributos propios y de tributos compartidos con la Hacienda estatal), y 3.º Ingresos por transferencias de nivelación (sólo para las CCAA que con los tributos compartidos no pudieran financiar el nivel de bienes y servicios garantizados por el Estado en todo el territorio español).

En cuanto a los tributos a compartir, el autor considera que sólo debieran ser los impuestos generales, neutrales, con potencia recaudatoria y posibilidad de generar un amplio abanico de patrones distributivos. No faltarían a esa cita los impuestos sobre la renta, patrimonio y sucesiones y donaciones. En la fiscalidad indirecta, se apuesta porque se comparta el IVA en fase minorista y hasta que se implantase un gravamen propio autonómico, en la fase minorista, de las bebidas alcohólicas, el tabaco y los carburantes.

Sevilla Segura trata también sobre la distinción entre los elementos estructurales —cuya regulación quedaría en manos de la Hacienda central— y los parámetros políticos —que podrían regular las CCAA— que pueden originar diferencias normativas y hasta de presión fiscal en diferentes Comunidades. En su opinión, un sistema de tributos compartidos es equivalente al que resultaría partiendo de sistemas fiscales diferentes, después de un dilatado e importante proceso de armonización, con lo que las aristas que pudieran restar como consecuencia de los márgenes de autonomía financiera, en absoluto podrían dar lugar a distorsiones ni proporcionar espacio para emprender ninguna competencia fiscal entre CCAA. Aparte de estos argumentos se hace una interesantísima incursión en el ámbito de los necesarios cambios que habrán de producirse en la Administración tributaria como consecuencia del sistema de tributos compartidos que se propone.

Así tenemos que frente al modelo de Administraciones separadas que dibuja la LOFCA y que, entre otros defectos, ha impedido hasta ahora la cesión del IVA minorista a las CCAA, en el trabajo del que damos noticia se opta por una sola Administración, inspirada en la idea de colaboración que ya se da cita en los vigentes arts. 33 y 34 de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado. Siguiendo a Sevilla Segura, tendríamos que la mejor forma de conciliar las ventajas de una Administración única con la neutralización política de su dirección no es recurriendo a un sistema de multidependencia política, sino configurando a la Administración tributaria como un órgano autónomo del ámbito político y, por tanto, emancipado en su organización y funcionamiento de los distintos gobiernos a los que sirve.

El capítulo cuarto se refiere a la «solidaridad interterritorial», donde se apuesta porque la misma no quede reducida como consecuencia de la mayor descentralización de ingresos a que llevaría el sistema de tributos compartidos. Como señala el autor, en tal modelo, aquélla no aparecería «confundida» con las transferencias generales de la Hacienda central, sino «diferenciada» en las transferencias de nivelación. Además de poner de relieve las imprecisiones del actual mecanismo redistributivo (arts. 13 y 15 LOFCA), considera las dos alternativas básicas que se presentan de cara a la política de nivelación: 1.ª Garantizar a todas las CCAA el mismo volumen de gasto por habitante (modelo imperante en Canadá y que defiende el nacionalismo catalán); 2.ª Garantizar el mismo nivel de prestación de servicios por habitante (se aplica en Australia y viene defendiéndolo el gobierno de Galicia).

Pese a los problemas de determinación del número de usuarios de los servicios públicos y de fijar las diferencias de coste por usuario que puedan existir entre las CCAA, parece más justa esta segunda opción que la propuesta catalana de «pacto fiscal» que recuerda al Concierto vasco, cuyas principales notas diferenciales con el «sistema LOFCA» de financiación se ponen de relieve en el capítulo quinto del libro. En esa sede se presentan diversos cuadros sobre las consecuencias de una hipotética generalización del modelo de concierto, permitiendo observar qué Comunidades mejorarían su posición y cuáles la empeorarían, así como la entrada en una evidente situación de insuficiencia de la Hacienda central por los más de dos billones de pesetas que representaría esa elección si no se produjese un cálculo correcto de las cargas no asumidas por las CCAA. Si dicha determinación (cupo) se hiciese adecuadamente, incluyendo todos los gastos generales del Estado en bienes y servicios, y asimismo los gastos de solidaridad interterritorial, el resultado financiero para las CCAA no diferiría mucho del que se obtendría por la vía de los tributos compartidos que, por otra parte, proporcionan similares márgenes normativos a los del sistema de concierto.

El último capítulo —«Nueva Hacienda, nuevos problemas»— promueve el encaje del esquema propuesto para las CCAA con la financiación local y de la Unión Europea. En el primer ámbito, y frente a los actuales gravámenes locales, se juzga preferible el empleo del IRPF y del IVA en fase minorista para que cada Comunidad estableciese una participación en sus impuestos a favor de sus Corporaciones Locales. Ello favorecería que en el futuro, las necesidades financieras locales se plantearan ante las respectivas CCAA, reservándose la Hacienda central una función niveladora.

Menos maduras y algo voluntaristas se muestran las propuestas a nivel europeo. Opina Sevilla Segura que siendo optimistas y pensando a medio plazo, cabe afirmar que un sistema de tributos compartidos resultaría también muy adecuado para financiar ese nivel de gobierno, lo que implicaría importantes cambios en una lógica «confederal» que impera en la Unión Europea actualmente.


[1] Utilizo la expresión de José Arias Velasco: «Fraude de ley y delito fiscal: un comentario a la Sentencia de la Audiencia Provincial de Barcelona de 31 de julio de 2000», en Rev. Quincena Fiscal, núm. 7, 2001, pág. 16.

Miguel Ángel Martínez Lago, 2001.

Posted in: Blogroll, Recensiones